Esteban Ron Castro – ecuatoriano
Abogado – Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Máster en Democracia y Buen Gobierno (U. Salamanca), Magíster en Comunicación Estratégica (UASB), Magíster en Administración de Empresas – MBS (UIDE), Candidato doctoral U. Salamanca. Trabajo en el Consejo Nacional Electoral, como asesor de presidencia y asesor jurídico, jefe de despacho por cinco años. Actualmente es Director y Docente de las Escuela de Derecho de la Universidad Internacional del Ecuador desde 2018.
Ricardo Andrade Ureña – ecuatoriano – Lojano.
Abogado y licenciado en Jurisprudencia, Universidad Nacional de Loja. Phd (c) Universidad de Salamanca, candidato a PHD (Ciencias Jurídicas) Universidad Católica de Argentina 2019. Magíster en Derecho Administrativo y Contratación Pública, Universidad Andina Simón Bolívar. Máster en Derecho Penal Transnacional e Internacional, Universidad de la Rioja. Magíster en Derecho Civil y Procesal Civil, Universidad Técnica Particular de Loja; Actualmente juez de la Unidad Judicial de Garantías Penales del Cantón Loja, provincia de Loja.
RESUMEN
El presente artículo analiza uno de los mecanismos de democracia directa más importante que existe en el Ecuador, es decir, el poder ciudadano de revocar el mandato de las autoridades de votación popular, de conformidad a la temporalidad establecida en la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Política del Ecuador. Además, busca realizar una especie de distinción, entre al mecanismo propiamente dicho y el control político que realizan ciertas autoridades públicas, como la Asamblea Nacional. Tiene como elemento adicional delimitar, desde un análisis jurídico, la capacidad legal que mantienen autoridades de órganos colegiados para adoptar decisiones que afectan directamente al ejecutivo de su institución, generando un evidente conflicto de intereses desde una perspectiva política y no jurídica.
PALABRAS CLAVES
Revocatoria del mandato, control político, control jurídico, sistema electoral, mecanismos de democracia directa.
INTRODUCCIÓN
Los derechos de participación, desde una óptica de los mecanismos de democracia directa, buscan consolidar los sistemas electorales, a través de una intervención activa de los ciudadanos, con poder de decisión y de afectación.
Partiendo de lo indicado, el mecanismo de democracia directa, como es la revocatoria del mandato, se ve reflejado en la potestad ciudadana de, en primer lugar, una vez que se cumplan con parámetros infra constitucionales, se convoque al electorado para que decida si un representante elegido popularmente sea removido de su cargo por la propia decisión de los electores que lo eligieron, es decir, mezcla los elementos de la iniciativa y de la elección ordinaria de un candidato, a través de las actuaciones administrativas electorales.
En ese sentido, el primer requisito, el proponente, tiene la obligación jurídica de sustentar adecuadamente su pedido, bajo las causales establecidas en la ley y su reglamento, para que posteriormente se entreguen los formularios respectivos a fin de que se reúnan las firmas o manifestaciones de adhesión a su propuesta.
Cuando la solicitud reúne los requisitos para celebrarse, se convoca a los mismos electores que eligieron al dignatario a un nuevo proceso electoral, donde los ciudadanos, conocedores de la realidad social en el tiempo, determinan si el representante en cuestión debe ser revocado o no.
A nuestro criterio, debido a las trabas establecidas en la normativa infra constitucional, la revocatoria es un mecanismo poco utilizado y, muchas veces, la autoridad electoral, bajo un criterio subjetivo, no permite que se ejecuten todas las etapas de este proceso. Aunque muchos de los estados de la Unión Americana incluyen disposiciones relacionadas con la revocatoria en sus constituciones, no se aplica a nivel nacional. Las disposiciones legales para su aplicación, fuera de los Estados Unidos y a nivel nacional, no son frecuentes, incluso en países donde los instrumentos de democracia directa se utilizan ampliamente, por ejemplo, en Suiza. Venezuela fue el primer país en aplicar, en 2004, una revocatoria para el mandato del presidente. En ocasiones se imponen límites sobre el momento en que se puede llevar a cabo una revocatoria (usualmente no se permite en el primero o en el último año de un mandato), así como sobre las personas que pueden emitir sus votos para estos fines. En Colombia, por ejemplo, solo las personas que votaron en la elección original pueden votar en un acto de revocatoria de mandato, como pasa de igual forma en el caso ecuatoriano.
En ese sentido, en el sistema interamericano la relación entre derechos humanos, democracia representativa y los derechos políticos en particular, quedó plasmada en la Carta Democrática Interamericana, aprobada en la primera sesión plenaria del 11 de septiembre de 2001, durante el Vigésimo Octavo Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA, que indica:
Artículo 1. Los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla. La democracia es esencial para el desarrollo social, político y económico de los pueblos de las Américas.
Artículo 2. El ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del Estado de derecho y los regímenes constitucionales de los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos. La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad, conforme al respectivo orden constitucional.
Artículo 3. Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto, como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos” (Interamericana, 2001).
En ese sentido, el artículo 23.1 de la Convención establece que todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad:
- a la participación en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por representantes libremente elegidos;
- a votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de los electores
- a acceder a las funciones públicas de su país. Concordante obviamente al derecho a revocar el mandato de las autoridades electas.
En cuanto a lo antes indicado, el Tribunal Contencioso Electoral, máximo organismo de Control jurídico-electoral del Ecuador, establece en su sentencia 046-2019-TCE lo siguiente: Los mecanismos de democracia directa se los ha identificado como mecanismos de receptividad estatal y control ciudadano, presentes dentro de la estructura de oportunidad política que vino a ofrecer la democratización para una mayor injerencia de la ciudadanía en los asuntos públicos. Nuestro sistema democrático es esencialmente representativo, a través de la elección de los llamados “representantes populares”, quienes, en nombre de los ciudadanos, toman las decisiones políticas de importancia; sin embargo, una democracia no puede restringirse a esta forma de participación, ya que al hacerlo tiende a debilitarse (ELECTORAL, TRIBUNAL CONTENCIOSO, 2019).
En el mismo sentido, el tratadista Evaristo Thomás Acuña indica en cuanto a los mecanismos de democracia directa, y particularmente en cuanto a la revocatoria del mandato que permite: “la posibilidad de construir una nueva esfera pública en la que se pueda tener una relación más fluida entre el ciudadano y el Estado, entre lo público y lo privado, entre lo colectivo y lo individual y entre la democracia representativa y la participativa (Armas de Doble Queja, pág. 109).
También, desde una perspectiva constitucional, debemos recordar que el Ecuador, a través de su máximo cuerpo normativa, establece que existen tres mecanismos de democracia directa, los mismos que se condensan en: a) iniciativa popular normativa; b) consulta popular; y, c) revocatoria del mandato (ASAMBLEA CONSTITUYENTE, 2008).
Por lo expuesto, el presente artículo tiene la finalidad de conocer a profundidad los problemas jurídicos y políticos que se generan a través de la aplicación de la revocatoria del mandato como mecanismos de democracia directa; así como también, refiriéndonos al control político existente implícitamente en dicho mecanismo.
Para concluir, este esfuerzo académico permitirá desarrollar nociones generales de la revocatoria del mandato, desde una visión constitucional, convencional y jurisprudencial. Estas sirven de sustento en la presentación de las diferentes acciones administrativas, así como para la interposición de los diferentes recursos contenciosos electorales en cuanto a la revocatoria del mandato.
DESARROLLO
Generalidad y posibles problemas
La revocatoria del mandato se ha instaurado en Latinoamérica como una institución de carácter político – jurídico, a través de la que se ha pretendido fortalecer los mecanismos de participación ciudadana con el auge de esta en la corriente de neo constitucionalismo de la región, subsumiéndose a una categoría específica de mecanismos de democracia directa por su fortalecimiento y consecución a escala constitucional.
A pesar de que es una institución que no tienen la amplitud total para todas las autoridades de elección nacional en la región, claro está que se ha concentrado como un primer experimento en autoridades de carácter su nacional, sin obviar en casos excepcionales a las máximas autoridades de Estado como el caso de: Bolivia, Ecuador y Venezuela, esto debido a futuras explicaciones que nos pueden acercar al fenómeno que se presenta y por qué puede ser identificada como un mecanismo jurídico de control político más que un ejercicio de democracia directa.
La necesidad de un estudio de esta institución ha sido calificado por varios autores como imperiosa, debido a que esta es una de las instituciones de democracia directa que más polarización electoral produce en las ya inestables democracias regionales, por el reconocimiento de las restricciones, limitaciones que se forman alrededor de su operatividad, o por, otro lado, exigencias o requerimientos constituciones, legales y hasta reglamentarios para su ejercicio y hasta calificaciones de los proponentes, lo que desnaturaliza su reconocimiento como mecanismo de democracia directa o de participación ciudadana de aplicación directa. Por lo que su ubicación institucional requiere de fórmulas específicas.
La discusión se ha profundizado en el sentido a través del cual se ponen en contrapeso los tipos de mecanismos en la gran clasificación de la democracia. Con tal razón, la revocatoria del mandato ha sido considerada como un mecanismo de democracia directa que ataca a una persona – candidato que ostenta un cargo de representación popular -, es decir, que un mecanismo de democracia directa ataca a una institución de democracia representativa y no a una política pública o un determinado acto jurídico hasta la consideración de una ley en específico, las que responden a otro tipo de control democrático o ejercicio de fiscalización político como una consulta popular, un referéndum o procesos de participación ciudadana en los organismos estatales como la silla vacía o los presupuestos participativos, y hasta los juicios políticos por incapacidad, inactividad y falta de encuadre legal de las actuaciones de las personas que ejercer un cargo público.
Otra de las consideraciones que se puede formular es que las revocatorias de mandato no se consideran como mecanismos puros de control político, debido a que su activación temporal responde a circunstancias asincrónicas según los tipos de gobierno en los que se aplican, ya que estas pueden ser presentadas en momentos de inestabilidad política o de debilidades gubernamentales (institucionales), o simplemente según circunstancias de pérdida o ganancia de elecciones, cuando una organización política pretende desplazar o cambiar al candidato ganador que no respondió a sus intereses, lo que a su vez se ve limitado a través del número de ocasiones en las que esta se puede activar dentro de un mismo periodo de gobierno o la periodicidad en la activación de la misma.
Por otro lado, la discusión en cuando a la adhesión de su existencia tiene mucho que ver con la responsabilidad política y administrativa de los gobernantes y hasta puede ser considerada como un de rendición de cuentas, aunque un tanto distorsionada, por cuanto este es una labor implícita de cualquier servidor o funcionario público, y que en la gran cantidad de legislaciones latinoamericanas y que cuenta con esta institución, es una obligación bajo los regímenes de transparencia, control social y público, e inclusive con aspectos económicos y financieros para la asignación de presupuestos. Esto se ha visto condicionado ya que la revocatoria de mandato tiene como una de las principales causales a la inejecución del plan de gobierno, de un gobernante o el incumplimiento de políticas públicas obligatorias.
Todo lo anterior deviene en una dispersión de la institución, por encontrarse en los espectros políticos de un Estado en uso demagógico de estas instituciones, y hasta estrictamente discursivo, de acuerdo con la circunstancia gubernamental de representantes en las que se ponen de manifiesto intereses no democráticos, y en los que influyen variables no controladas por el Estado como la económica, que mucho tiene que ver con mercados internacionales y flujos de las relaciones supranacionales que no pueden ser controladas por parte de ningún representante o del aparato estatal; sin embargo, son parte de la medición en cuanto a la aceptación de un gobernante y además en cuanto a la generación de políticas públicas que devienen de ofertas electorales.
Con estas manifiestas desviaciones lo que se pretende, a través del trabajo, es un encuadre de la institución jurídica, a efectos de consolidar su operatividad en un Estado de, y no especular con su naturaleza dentro de la distorsión que puede darse como parte de un juego político y desenfocar la aplicación inmediata por ser un mecanismo de democracia directa.
De manera general, lo que se pretende es que los mecanismos de democracia directa sean un complemento de la democracia representativa, y que en este sentido no cumplan un rol de fiscalización de última ratio, ya que esto solo sería viable en caso de manifiestos incumplimientos o graves crisis institucionales o de gobernabilidad que permitan una activación a manera de válvula de escape de una grave crisis política.
Con este preámbulo, en cuanto a todo lo que se puede encontrar alrededor de esta institución, podemos señalar que a través del presente trabajo se utilizarán dos finalidades: la primera de ellas, lograr que la institución sea desagregada en los componentes estrictamente jurídicos que signifiquen su viabilidad en un Estado democrático, pero sobre todo de Derecho, para que de esta manera se puede ver su real funcionalidad y aplicabilidad, con para lo que utilizaremos un estándar de eficacia jurídica en su evaluación en el caso ecuatoriano.
Por otro lado, lo que haremos como segunda finalidad es eliminar las discrecionalidades de la administración pública, es decir, los elementos subjetivos en los que los organismos electorales que se ven abocados a conocerla incurren, lo que distorsiona la institución hasta el punto de vaciamiento, con lo que definitivamente se la elimina del espectro de normas aplicables que podrían encontrarse en un potencial anacronismo; o en su defecto volver herramientas de presión políticas, con lo que lo único que se logra es que la autoridad deje de lado su agenda gubernamental para concentrarse en su defensa técnica o política, para pasarla y que esta no afecte su gestión.
Ubicación y naturaleza: Explicación de elementos jurídicos
A pesar de que la revocatoria del mandato se ha constituido como una institución que se mueve en el ámbito político, su origen es estrictamente jurídico, ya que el cabe dentro de los derechos políticos o derechos de participación política, a través de los que los ciudadanos tratan de poner como punto final el mandato de un gobernante, pero a través del voto popular por medio de un proceso electoral, tanto así que se considera una “relación directa (mandante – mandatario) entre electores y elegido, según la cual solo quien ha participado en la elección de un funcionario tiene la facultad, el poder y el derecho de removerlo de un cargo” (Martínez Cárdenas, 2013).
En este sentido se puede señalar entonces que, según la relación que se ha marcado por el simple hecho de ser una manifestación de un derecho de orden político, su propia ejecución y hasta forma de proceder deviene de un ejercicio de razonamiento y lógica jurídica; sin embargo, se desapega del orden judicial o jurisdiccional para traer consigo el más alto pronunciamiento no desconcentrado o descentralizado del Estado, esto es un pronunciamiento del mandante.
Aquí cabe otra duda, al no ser un proceso judicial o jurisdiccional cabe señalarlo como un proceso de control político natural, es decir, consultado directamente al electoral, y que bajo ningún concepto es de carácter representativo como los juicios políticos vía parlamentaria, legislativa o senatorial, sino que es un mandato inverso, de carácter imperativo, lo que hace que el prospecto de injerencia político sea supuestamente eliminado, ya que al quitar del escenario a un organismos de representación, que tiene una conformación político partidaria, se elimina el sesgo que automáticamente la representación puede producir. Aunque se presenta una variable no controlada que la simplifica como la injerencia de los poderes políticos en los organismos de la administración pública que podrían representación, condicionamiento y hasta obstrucción de esta índole.
Hasta aquí hemos señalado que la revocatoria del mandato viene a ser una institución de carácter jurídica por plenos derechos, no jurisdiccional ni política sino imperativa de aplicación del ordenamiento jurídico cuando las circunstancias fácticas se dan, y se rompe con el orden político determinado ante una desatención de la norma o de los derechos de los electores, como en el caso de los incumplimientos de los planes de trabajo.
Además, este tipo de mandato inverso imperativo tienen otra característica esencial; esto es, y se justifica a través del por qué es necesario o sobre la base de cuál, actividad que requiere ser controlada, evaluada y votada por el elector. Sabiendo que a pesar de tener un sinnúmero de actividades que un mandatario debe cumplir, unas veces siguiendo estrictamente al principio de legalidad y al esquema funcional de atribuciones y funciones, hay otras actividades que no pueden ser escritas y que son inherentes al cargo y a la representación, sin que estas sean antagónicas al sistema jurídico en el que se desenvuelven, es decir, los límites estatales.
En este sentido, el sistema jurídico determina obligaciones, pero además existe una obligación por “mandato programático” (Martínez Cárdenas, 2013), lo que facilita la evaluación, ya que se pasa del concepto de mandato libre, a través del cual “el representante lo es de la Nación entera y no del grupo o región que lo ha elegido” (Martínez Cárdenas, 2013) a un concepto en el cual el representante se obliga a sí mismo a través de su propuesta de gobierno en cualquiera de los niveles o escalas en los que participa y ha sido elegido, pero, además, va en consonancia con las ofertas de campaña y las atribuciones y funciones, lo que debería operar como un sistema, pero lamentablemente no se logra.
Concluimos en este caso que entonces la revocatoria del mandato es una institución jurídica de control electoral programático directo, en donde el mecanismo inclusive de integración de la institución se fundamenta en principios y normas, aislándola de la injerencia o incidencia política.
Los antecedentes del antagonismo entre democracia directa y representativa. La eliminación de discrecionalidades.
Teóricamente, en sistemas de democracia representativa, la revocatoria del mandato es una institución que no debería existir desde el supuesto de la estabilidad democrática que se expresa a través de la existencia de un sistema de participados y organizaciones políticas funcional, abierto y legal.
Los mandatos imperativos y su revocabilidad son descartados naturalmente por la democracia representativa y todas sus instituciones en los propios siglos XVIII y XIX, ya que se entiende que el elector hace un control estricto, necesario y hasta suficiente al decidir por un candidato, un partido político y hasta por los candidatos en los ejercicios de democracia interna o primarias de carácter abierto.
Sin embargo, las dificultades de este tipo de democracia en los sistemas electorales inestables desde la administración pública, pero más aún de las propias organizaciones políticas, fueron eliminando poco a poco el mandato imperativo por un mandato programático, sumando a esto los niveles de propaganda política por ideología, concepción del Estado por formación y más por la poca participación en los partidos políticos de élite que no permitían la participación del ciudadano como elector en sus propias decisiones.
Las posibilidades y rangos de acción que se presentaban como variaciones en las opciones políticas para un Estado cada vez se diversificaban más, pero al mismo tiempo corren la suerte de no considerar, poco a poco, que las opciones que le quedan a un país para seleccionar son menos abiertas, por lo que el auge de la demagogia política, el populismo electoral y propaganda exacerbada hacía que la programática no sea efectiva sino soñadora y utópica.
La mayoría de procesos de revocatoria de mandatos tienen un doble factor de apoyo de los electores, justamente para provocar que el mismo no carezca de la falta de legitimidad inicial, ni tampoco sea una herramienta de estricta presión política sin razón aparente; sino que, cumpliendo con el mandato programático, se verifiquen que no solo existe el incumplimiento del plan de trabajo, gobierno y ofrecimientos electorales, sino que además el elector sienta, conozca y estime de dichos incumplimientos a través de pruebas u omisiones.
Los orígenes del proceso de revocatoria del mandato no son propios de la familia jurídica romano germánico originalmente, sino que estos toman orígenes en la familia anglosajona, y más que nada en países que tienden a un federalismo en cuanto a la organización estatal o son federados como tal; esto es Suiza y Estados Unidos.
En Estados Unidos el “recall”, con sus orígenes desde 1890, tiene diferentes matices en la revisión en cada uno de los estados y no se la aplica de manera nacional. Solo por citar un ejemplo, en el año 2003 en el proceso de revocatoria para el gobernador del estado de California, se exigieron que los promotores debían reunir un total de firmas que equivalía al 12% de las personas que efectivamente habían votado. Cabe resaltar además que en la mayoría de estados que consagran esta figura, se ha requerido previamente al menos el 25% de respaldo de los votantes; todos estos con una repercusión directa en lo que tiene que ver con los incumplimientos de los planes de trabajo.
A pesar de la existencia de esta institución, se ha registrado, tan solo en mayo de 2012, que “Scott Walker es el primer gobernador que sobrevive una elección de revocatoria de mandato en la historia de Estados Unidos, al vencer al alcalde Milwaukee, Tom Barrett, y a los líderes sindicales que protestaron por meses contra su programa de gobierno” (Martínez Cárdenas, 2013).
Como vemos de esto, el recall es la institución que funda la utilización del factor de la doble legitimidad democrática a efectos de poner en funcionamiento una revocatoria, esto es un estándar mínimo de peticionarios, pero además un número de votantes, que a pesar de la no determinación de una norma que establezca si esta se hará por mayoría absoluta o mayoría de votantes, se infiere que, al tener una posición de voto voluntario, nos referimos a mayoría de votantes.
Esta forma de inicio que mantienen en gran cantidad países en el mundo; sin embargo, al tener tan solo un registro de alguien que supera una revocatoria de mandato en casi dos siglos de aplicación, es algo que llama la atención en cuanto a la efectividad de la misma.
Con el traslado de instituciones a América Latina, se puede afirmar que la historia es mucho más reciente que la norteamericana, y esta incide a partir de los años 90 con el oleaje histórico de reformas constitucionales en Bolivia, Ecuador. Colombia, Venezuela y Perú, todos en una escala nacional, es decir, aplicable a los mandatarios cuya circunscripción por la que fueron elegidos se refiere a todo el país, mandatarios en primer nivel de importancia representativa. Sin embargo, en la iniciación de la misma se puso énfasis en la escala subnacional.
Se reportan históricamente, además, mecanismos similares en Argentina y Uruguay con casi inexistente aplicación y materialización, sin embargo, esto responde la falta de normas operativas para que se puedan ejecutar.
Para los casos peruano y ecuatoriano, se han registrado normativamente restricciones de acceso al mecanismo a través del doble factor de legitimidad, es decir, el pedido y votación. En Perú, el esquema se presenta como proporcional a la calidad de la autoridad en virtud del territorio y de la población que lo elige. Lo mismo sucede en Ecuador, pero además se incluye una calificación por parte de la autoridad electoral, a efectos de una calificación objetiva de las causales de la revocatoria del mandato.
Venezuela, por otro lado, la contempla para el presidente de la República y, además, todos los funcionarios de elección popular; proceso al que se sometió a Hugo Chávez.
Para el caso de Bolivia, se presenta el mismo esquema para todos los funcionarios de elección popular, salvo las magistraturas judiciales, recordando que ciertas instancias jurisdiccionales son de ratificación popular.
La diferencia sustancial que se prevé en estos países es la temporalidad a través de la que cual se puede activar el mecanismo, siendo esta en funciones de dos variables; una sin restricciones y otra cuando se haya cumplido cierto tiempo de mandato y, obviamente, dependiente del número de años que se prevé para cada funcionario.
A pesar de lo anterior, en estos países se ha consagrado siempre la disposición de legitimidad de entrada y salida, es decir, la activación y la ratificación a través de la votación, con lo que se conserva la figura inicial del ‘recall’ estadounidense en la esencia histórica de la institución.
A pesar de esto, no quiere decir que otros países regionales no consagren la revocatoria del mandato; tan son solo que se alejan de la figura de la doble legitimidad como bien pasa en El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, México, Brasil y Chile, los que, a pesar de contemplar esta figura en sus textos constitucionales, el procedimiento final no se da a través del proceso votacional con expresión de mayoría.
Los componentes estrictamente jurídicos
Al ser una institución de rango constitucional, hay que considerar que mucha de las ocasiones existe una delegación de esta a través de la fórmula de delegaciones a poderes o funciones estatales, las que deben realizar un control en la ejecución de las mismas a través de requisitos de índole legal y hasta reglamentario, lo que afirma la primera discusión en la que se establece la desnaturalización de la misma como mecanismo de democracia directa.
El simple reconocimiento de la misma y bajo el paradigma constitucional programático hace que sin duda existe la necesidad de una ley para su operatividad. El autor García, previamente citado, señala ejemplos que a pesar de alejarse de la familia jurídica romano germánico son válidos como los estados de Wisconsin y Alaska que precisaron leyes para la implementación de revocatoria, a pesar de la tendencia jurisdiccional para la aplicación directa de una constitución, conservando así la naturaleza anglosajona que se adapta en cuanto a la bifurcación de aplicación: directa (constitucional) o derivada (a través de leyes específicas).
La radicación de esta institución en una ley significará la creación de requisitos, que se desapegan de la aplicabilidad directa de la Constitución, ya que solo el hecho de hacer un downgrade legal significa el desarrollo institucional en cuanto a los sujetos, el derecho (activo y pasivo), pero además del encargado a escala estatal, el mismo que por naturaleza y por facultad reglamentaria modulará aún más a la revocatoria del mandato.
El ejercicio pleno de este derecho radica en cuanto a los electores y a los mandatarios, y es aquí donde este desarrollo toma forma. Los electores, en cuanto a la activación, deberán establecer el pedido por las causales que la Constitución determina, pero la ley operativiza, significando un desarrollo normativo y hasta jurisprudencial, si tomamos en cuenta que existe justicia especialidad en materia electoral y jurisdicción propia. Al momento de operativizar la revocatoria con estas características, los requisitos ser vuelven una condición a seguir.
Por otro lado, el mandatario debe cumplir con estos procedimientos para el ejercicio de su derecho a la defensa, a través del cual con un ejemplo de descargo deberá establecer que no ha incumplido con las normas que efectivamente está llamado a cumplir, es más con el conjunto de normas que rigen su accionar como dignatario del poder.
La revocatoria del mandato por lo general tiene que activarse cuando existe un incumplimiento de normas obligatorias para las autoridades, lo que en sistemas jurídicos complejos significa una descomposición absoluta de la figura, ya que la dispersión normativa es amplia y el sistema jurídico se vuelve un universo casi intangible, ya que no hay normas específicas para autoridades determinadas, esto por la simple aplicación del principio de legalidad.
En caso ecuatoriano: Un ejemplo de legalización y reglamentación de la institución de democracia directa
Ecuador consagra a la revocatoria del mandato como un mecanismo de democracia directa con el cambio de paradigma constitucional de 2008, en el que se pretende efectivizar y ampliar la institución a escala nacional y subnacional por diferentes causales, las mismas que se encuentran establecidas en la propia Constitución y escasamente son desarrolladas en la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas – Código de la Democracia de la siguiente manera.
La Constitución establece que, dentro de los derechos de participación políticas, los ecuatorianos pueden revocar el mandato de cualquier autoridad de elección, a través de un proceso de pedido justificado con una temporalidad específica dentro de sus dos años de gestión; si consideramos que los mandatarios en el país tienen una duración de 4 años, está solo puede ser activada, una vez que se haya cumplido el primero año y antes del último año de mandato.
Además, este pedido debe ser acompañado de un factor de legitimidad democrática, esto es que se requiere un auspicio ciudadano no inferior al 10% de los electores de las porciones territorial a la que representa la autoridad.
En este sentido, programáticamente se debería poder aplicar de manera directa el pedido, y solo se podría operativizar el proceso de auspicio ciudadano o legitimidad democrática.
Siguiendo el fenómeno de la dispersión normativa, podemos señalar que aquí opera una nueva ley que sale del espectro electoral y trata de volver a la dimensión de la participación ciudadana a esta figura; tanto así que la Ley de Participación Ciudadana del país es la única que determina los motivos o causales para iniciar un proceso de revocatoria. Esto es, por incumplimiento de su plan de trabajo, de las disposiciones legales relativas a la participación ciudadana y las demás funciones y obligaciones establecidas en la Constitución de la República y la ley correspondiente a cada una de las dignidades de elección popular.
Con esta configuración legal, vamos a requerir de un órgano que califique dichos incumplimientos, sin embargo, se añade al proceso la defensa de la autoridad, la misma que deberá contestar las alegaciones antes de pasar a la calificación del pedido.
Una vez evacuado este proceso, es el propio Consejo Nacional Electoral el que a través de un acto discrecional de formación de voluntad con la respectiva motivación deberá calificar el incumplimiento para poder convocar a las elecciones, haciendo este tema aún más discrecional, ya que la composición del mismo, como fue citado, tiene una elevada carga política.
Como vemos en este caso, la institución de democracia directa se vuelve inefectiva, cae en supuesto y hasta discrecionalidad en su activación y ejecución, lo que hace que la misma radique la postura en ser un instrumento legal de control político y electoral.
CONCLUSIONES
La revocatoria podría ser considerada como medida disciplinaria sobre los representantes popularmente elegidos, es decir, se ejecuta como un contrapeso al momento de que dichas autoridades ejerzan sus competencias en pro de los beneficios sociales pretendidos por los ciudadanos. Es decir, se constituye como un medio idóneo para que las autoridades estén expuestas a un control social permanente por parte de sus mandatarios.
A pesar de esto la, Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas, establece como desarrolladora del mismo, otros elementos como que la legitimidad democrática debe ser revisada por el organismo de administración electoral a través de un proceso a su vez reglamentado; todo esto con tiempos específicos de reacción como plazos administrativos fatales para su ejecución.
La revocatoria del mandato tiene una doble dimensión, es decir, la oportunidad de los electores de tomar una decisión democrática sobre quien los gobierna, sino también de hasta cuando lo hace, en mérito de revisar que se cumpla el plan de trabajo y no se vulnere principios constitucionales y legales, incumplimiento de funciones e incumplimiento de los mecanismos de participación ciudadana.
Otro punto a considerar de apertura constitucional es el alcance de las autoridades a la que la revocatoria llega, de acuerdo a su origen, esto es a autoridades de naturaleza eleccionario y a autoridades por designación. La lógica dicta que sería aplicable solo a las autoridades elegidas por voto popular, aunque existen designaciones que no corresponden a esto sino a consejos gubernamentales.
BIBLIOGRAFÍA
- García Campos, A. (01 de septiembre de 2022). García, A. (2000). La revocación del mandato: Obtenido de www.juridicas.unam.mx: www.juridicas.unam.mx
- Martínez Cárdenas, E. E. (2013). Revocatoria de mandato: Ataque a la democracia representativa. Reflexión Política, 84-96.
- Constitución de la República del Ecuador.
- Corte Interamericana de Derechos Humanos, Carta Democrática Interamericana,
- Convención Interamericana de Derechos Humanos. Art. 23.
- Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas – Código de la Democracia de Ecuador.
- Ley de Participación Ciudadana de Ecuador.
- Tribunal Contencioso Electoral Sentencia 046-2019-TCE.
