Walter Vélez Martínez
Durante las últimas décadas mucho se ha hablado de la relación entre el dinero, el poder, la política y su efecto en los procesos electorales. Se ha concluido que, si esa relación no se ata a la transparencia, la rendición de cuentas y a controles internos efectivos, entonces podría constituir una grave amenaza a la legitimidad de los procesos electorales y democráticos.
En la política, toda persona que decida hacer campaña para ser electo a un cargo público necesita comunicar su mensaje a los electores para persuadirlos a acudir a las urnas y obtener su voto. Para que el mensaje llegue y sea efectivo, el candidato necesita dinero,[1] los recursos humanos que le asistan en el recaudo, en la custodia del dinero y en el gasto adecuado de este.
Aspirar a un cargo público electivo, hacer campaña y recibir o dar donativos políticos son actividades tan legítimas en Puerto Rico como el derecho al voto; siempre y cuando se realicen dentro del rigor de las leyes y los reglamentos aplicables. Así lo han sostenido consistentemente los tribunales federales y locales de Puerto Rico, incluso, cada vez con mayor flexibilidad y amplitud.
Lógicamente, la necesidad del dinero para pagar los gastos de las campañas políticas requiere tener donantes. Antes que la mayoría de las leyes, reglamentos y decisiones judiciales que hoy nos sirven de guía, esa necesidad trajo consigo donantes que aportaban grandes cantidades de dinero a los partidos y los candidatos, por sí mismos o a través de personas jurídicas bajo su control. Por ejemplo, en los Estados Unidos, la campaña de Theodore Roosevelt a la Presidencia para las elecciones celebradas en el 1904 fue financiada en un setenta y cinco por ciento (75%) por grandes empresas como Standard Oil de John D. Rockefeller (que aportó $100,000.00) y JP Morgan (que aportó $150,000.00). Aunque Alton P. Parker, oponente de Theodore Roosevelt, trajo esos hechos a colación durante su campaña, ello no tuvo repercusiones sobre Roosevelt quien ganó las elecciones.
Sin embargo, cuando Roosevelt llegó a la presidencia, decidió prohibir las contribuciones corporativas a las campañas electorales, aprobando la Ley conocida como Tillman Act de 1907.[2]
En un principio, las campañas políticas dependían mayormente de medios impresos y de visitas de los candidatos a los hogares o sectores donde habitaban los votantes. No es hasta la década de 1960 que las campañas políticas se tornaron más costosas al integrarse la radio, la televisión y también las costosas encuestas de opinión pública que elevaron los costos para llevar el mensaje electoral. Ese dramático aumento en los costos de hacer campaña política también provocó el alza en la importancia e influencia de los grandes donantes.[3] Los aumentos en los costos de las campañas han continuado y siguen integrándose medios digitales como, por ejemplo, las redes sociales y el uso de la inteligencia artificial cuya importancia ha sido reconocida por los candidatos y sus estrategas de campaña, pero que conlleva riesgos que pueden afectar los procesos democráticos si no se utilizan de manera correcta.[4] En la actualidad, gran parte de los gastos o publicidad política se dispersa en múltiples medios digitales, lo que trae consigo retos para identificar y dar seguimiento de los recursos destinados en estas plataformas. Esto podría redundar en abrir la puerta a prácticas ilegales como el financiamiento desde el extranjero, el financiamiento ilícito y la manipulación de información, entre otras.
Por otra parte, lamentablemente, y aunque son minoría, entre los donantes y los candidatos todavía se encuentran personas de pocos escrúpulos que aportan o reciben donativos con el preacuerdo de que, si el candidato apoyado llega al cargo electivo o lo retiene, realizará actos oficiales a favor del donante, como contrataciones o el otorgamiento de permisos, entre otros o, por el contrario, dejará de realizar acciones oficiales que sean indeseables para el donante.[5] Este conflicto de intercambiar donativos por realizar u omitir acciones oficiales se considera corrupción.
Para atajar esta situación, con alta incidencia a nivel global, muchos países han adoptado legislaciones que establecen límites a los donativos que se pueden aportar a los candidatos a cargos electivos.[6] Estados Unidos, tanto a nivel federal como estatal, incluyendo a Puerto Rico y los demás territorios, no son la excepción.[7] No obstante, aún queda un tramo por recorrer para adoptar medidas que minimicen la ocurrencia de actos de corrupción que se dan a través del aportaciones con dinero en efectivo.
Ahora bien, mientras se ocupa un cargo público, realizar funciones oficiales a cambio de donativos políticos o ganancia personal no es otra cosa que corrupción; lo que conocemos como el quid pro quo o el pacto explícito o implícito de “una cosa a cambio de otra”. De igual manera, otra modalidad de la corrupción, que implica antiética, es el uso indebido de fondos y recursos públicos para obtener ventajas en beneficio de su campaña política.
Otra manera en que se ha detectado el financiamiento ilegal de las campañas políticas es cuando se produce la utilización del aparato gubernamental y sus recursos por parte de funcionarios incumbentes, ya sea por sí o a través del personal gubernamental de confianza. Este tipo de corrupción ocurre por parte del funcionario incumbente o a través de empleados gubernamentales que simpatizan con él para promover candidaturas y/o la asistencia a actividades proselitistas o de recaudación de fondos, mediante acciones como las siguientes:
- Envío de correos electrónicos con contenido proselitista o político partidista utilizando equipos o materiales del gobierno.
- Solicitar donativos a contratistas o suplidores gubernamentales, bajo el entendido -explícito o implícito- de que si no se hace su contrato será cancelado, reducido o no renovado.
- Grabación de anuncios promocionales a favor de una candidatura en instalaciones gubernamentales (que no han sido arrendadas para tales propósitos), durante horario laboral e, incluso, con la participación de empleados del gobierno.
- Solicitud de donativos a empleados gubernamentales en horario laboral y/o en instalaciones del gobierno.
- Trabajo político en horas laborables como confección de planes de campañas, entre otras actividades.
Todas las conductas antes mencionadas han sido codificadas como ilegales en Puerto Rico.[8]
Otra manera ilegal de utilizar el cargo de funcionario incumbente para favorecer una campaña electoral de reelección es el uso de fondos y recursos públicos para publicar anuncios oficiales que promueven logros, metas, realizaciones, programas o frases parecidas a las utilizadas en sus campañas electorales, que no tienen otro interés que el de resaltar su imagen para los fines de favorecer su reelección a un nuevo término.
Con el objetivo de combatir este tipo de acciones ilegales, en Puerto Rico se adoptó, desde el 1974, una legislación que prohíbe la publicación de anuncios gubernamentales durante el año en que se celebran las elecciones generales,[9] a menos que el anuncio sea aprobado previamente por una entidad fiscalizadora, que no responda a los funcionarios electos incumbentes.[10] Esta normativa legal ha permanecido vigente y con pocas alteraciones desde su adopción. Igualmente, la restricción a los anuncios gubernamentales en año electoral ha sido validada por los foros judiciales en repetidas instancias. De hecho, sobre ese particular, nos parece elocuente la siguiente expresión del Tribunal Supremo de Puerto Rico:[11]
La Sección 2 del artículo II de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico dispone que las «leyes garantizarán la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y secreto, y protegerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral.» De ahí surge el deber ineludible del Estado y sus instrumentalidades de salvaguardar el principio de libre selección del pueblo, el cual pretende evitar que el Estado -mediante anuncios gubernamentales- pueda tener una influencia en la libre expresión de los ciudadanos en la votación, con el poder económico que este tiene mediante la utilización de fondos públicos. [Cita omitida].[12]
Cabe señalar que cuando los anuncios gubernamentales se publican fuera del año electoral, su publicación se rige por la Sección 9 del artículo VI de la Constitución de Puerto Rico, el cual establece que «[s]ólo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley».
La evaluación de anuncios gubernamentales a fin de ejecutar las restricciones vigentes en el año electoral constituye una tarea ardua y delicada, tomando en consideración que la ley de Puerto Rico requiere que se evalúe la totalidad de los anuncios a ser publicados por las tres Ramas constitucionales del Gobierno,[13] incluyendo los setenta y ocho municipios.
Este tipo de prohibición o restricción sobre los anuncios gubernamentales también se utiliza en otros países como Argentina, Costa Rica, El Salvador, España, entre otros.[14]
La ejecución de las regulaciones antes descritas adoptadas en Puerto Rico está a cargo de dos entidades gubernamentales. Una de ellas es la Oficina de Ética Gubernamental, cuyo ámbito de acción se centra en los funcionarios y empleados de la Rama Ejecutiva del Gobierno de Puerto Rico que, además regula el uso de recursos del gobierno para beneficio personal. La otra entidad es la Oficina del Contralor Electoral, cuyo ámbito de acción se centra en ejecutar las restricciones establecidas por ley sobre los ingresos y los gastos relacionados con las campañas electorales en Puerto Rico. La Oficina del Contralor Electoral, además, tiene jurisdicción sobre las acciones de funcionarios y empleados de las tres ramas del Gobierno y sus municipios para evitar la corrupción por el llamado quid pro quo y por el uso de recursos del gobierno para favorecer campañas electorales.
Pese a la existencia de estos andamiajes legales y mecanismos de fiscalización, estas conductas continúan, aunque en menor grado.
De enero de 2021 hasta la fecha de cierre de este escrito, se han realizado seis (6) elecciones especiales en Puerto Rico con el fin de llenar vacantes de puestos electivos, cuyos funcionarios fueron acusados y hallados culpables de actos de corrupción gubernamental. Fueron casos de corrupción por quid pro quo, tanto para la obtención de dinero para financiar la campaña electoral como para el beneficio personal de los funcionarios electos, a cambio de concesión de contratos. Incluso, hubo algunos funcionarios electos que resultaron convictos debido a que obligaron o coaccionaron a empleados bajo su cargo a que le cedieran una porción o parte de su salario con tal de que el empleado pudiera retener su puesto. La celebración de estas elecciones especiales, no calendarizadas por ley, sino a causa de actos de corrupción, no contaban con una asignación de fondos. Por ende, resultó en la erogación de fondos públicos adicionales. En otras palabras, la corrupción tiene múltiples consecuencias económicas para los ciudadanos porque deben pagar por la celebración de nuevos procesos electorales y ese dinero se resta a otras actividades necesarias o meritorias del quehacer público como la salud o la educación.
El costo de la corrupción no se limita al ámbito económico. La corrupción tiene, además, costos políticos y sociales, tales como la reducción de la confianza del pueblo en sus instituciones.[15] Igualmente, la corrupción tiene el efecto de menoscabar el desarrollo de los países por el costo mayor que implica para un inversionista privado el arriesgarse y tener que pagar a funcionarios corruptos para que le permitan hacer negocios.
Estas penosas y detestables situaciones de corrupción, que se dan en mayor o menor escala en algunos de nuestros países, no constituyen una novedad. Demuestran que, aunque las buenas reglamentaciones y legislaciones ayudan a atajar los problemas, siempre hay personas que buscan zonas de oportunidad o flancos abiertos con el fin de evadir el cumplimiento con la ley; cometiendo faltas administrativas o delitos en el proceso, o simplemente se sienten impunes ante la ley.
Conclusión
Resulta medular que las reglas o controles se apliquen en la práctica. Controles, que estén respaldados por sanciones creíbles y por autoridades dotadas de la autonomía necesaria y de los recursos legales, financieros y humanos para hacerlos valer. Además, es importante que los procesos de fiscalización sean públicos, fomentando la transparencia, la rendición de cuentas y de manera fácil y accesible permitirle a la ciudadanía acceder a la información y ser parte del proceso de vigilancia. En Puerto Rico se ha desarrollado, por los últimos años, un sistema de fiscalización más riguroso que incluye límites a las donaciones, prohibiciones sobre la procedencia de ciertos fondos y la obligación de todos los actores políticos de presentar informes de donativos y gastos detallados a los fines de garantizar que las elecciones se desarrollen de manera justa, minimizando la influencia desmedida de intereses económicos poderosos sobre los candidatos, partidos y funcionarios electos. Aun así, debemos tomar conciencia de que las leyes que se adopten para la fiscalización de campañas políticas no pueden ser estáticas, ya que los mecanismos de financiamiento y las maneras de hacer campañas evolucionan constantemente. Por ello, es fundamental que las regulaciones se adecuen y se revisen sistemáticamente para evitar lagunas legales que puedan fomentar prácticas indebidas.
Ahora bien, garantizar la integridad de los procesos políticos y democráticos no depende solamente de las legislaciones para la fiscalización del financiamiento político. ¿Pero que más falta?
La limpieza y transparencia en el financiamiento de las campañas electorales no se podrá lograr por completo hasta que se diseñen procedimientos efectivos que garanticen, lo mejor posible, que las personas que aspiran a posiciones electivas sean de reconocida probidad moral. Esa tarea no comienza por los entes fiscalizadores u organismos electorales, sino por los partidos políticos que los postulan y, en última instancia, por los electores que pasan juicio sobre los candidatos. Además, y no menos importante, la corrupción representa un problema de ética que debe atenderse desde una temprana edad, inculcando valores que fomenten el desarrollo del carácter, la moral y la comprensión de lo que está bien y mal. Sin estos valores, las normas pueden convertirse en meros requisitos formales que los funcionarios y candidatos aprenden a eludir, simulando transparencia sin comprometerse realmente con ella. Ese es el gran reto que tenemos como sociedad, el cual va más allá del ámbito de estas páginas.
[1] Se le adscribe a Mark Hanna, quien dirigió exitosamente las campañas de William Mckinley para la presidencia de los Estados Unidos en las elecciones de 1896 y 1900, la siguiente cita: “There are two things that are important in politics. The first is money, and I can’t remember what the second is.” (“Hay dos cosas importantes en la política. La primera es dinero y no puedo recordar cual es la segunda.” Véase Melvin I. Urofsky, 2005 Money and Free Speech, Campaign Finance Reform and the Courts, University Press of Kansas, p. 3.
[2] Véase Rodney Smith, 2006, Money, Power & Elections: How Campaign Finance Reform Subverts American Democracy, LSU Press, p. 85-86.
Aunque en los estados y territorios de los Estados Unidos, como Puerto Rico, se han adoptado prohibiciones o restricciones a los donativos de personas jurídicas, hay estados que permiten los donativos directos de personas jurídicas, con límites, como por ejemplo: Arkansas, California, Florida, Georgia, Hawaii, Idaho, Maryland, New Jersey, New York, South Carolina, South Dakota, Tennessee, Vermont y Washington. Véase National Conference of State Legislatures, 2023, State Limits on Contributions to Candidates, https://documents.ncsl.org/wwwncsl/Elections/Contribution-Limits-to-Candidates-2023-2024.pdf Mientras, se permiten donativos de personas jurídicas, sin límites, en los estados: Alabama, Nebraska, Oregon, Utah y Virginia. Id.
[3] Véase Melvin I. Urofsky, id, p. 24-25.
[4] Véase, por ejemplo, Shannon C. McGregor, 2020, “Taking the Temperature of the Room”. How political Campaigns use Social Media to Understand and Represent Public Opinion, Public Opinion Quarterly, Vol. 84, Special Issue, p. 236-256.
[5] Daniel Zovatto, 2003, Dinero y Política en América Latina: Una visión comparada, Biblioteca de la Reforma Política Núm. 2, Asociación Civil Transparencia e International IDEA, p. 11-19.
[6] Véase, Base de datos de financiamiento político publicada por la International Institute for Democracy and Electoral Assistance, https://www.idea.int/data-tools/data/political-finance-database.
[7] Para comparar las regulaciones vigentes en los estados y territorios de los Estados Unidos, véase National Conference of State Legislatures, 2023, Campaign Finance Regulation: State Comparisons, https://www.ncsl.org/elections-and-campaigns/campaign-finance-regulation-state-comparisons.
[8] Véase Artículos 5.010, 5.011, 5.012 y 13.000 de la Ley 222-2011, según enmendada, 16 L.P.R.A. §§ 625l, 625m, 625n y 633, conocida como la Ley para la Fiscalización del Financiamiento de Campañas Políticas en Puerto Rico, https://oce.pr.gov/download/ley222/. Véase Artículos 4.2 de la Ley 1-2012, según enmendada, 3 L.P.R.A. § 1857a, conocida como la Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental.
[9] La prohibición de publicar anuncios gubernamentales en el año electoral, sin la previa aprobación de un ente independiente, fue adoptada por la Asamblea Legislativa de Puerto Rico como parte de la Ley Núm. 1 de 13 de febrero de 1974, conocida como Código Electoral de 1974, y continúa vigente hoy, con pocas variaciones, por virtud del artículo 10.006 de la Ley 222-2011, según enmendada. Cabe señalar que, por disposición de la Sección 4, artículo VI de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico “[l]as elecciones generales se celebrarán cada cuatro años en el día del mes de noviembre que determine la Asamblea Legislativa. En dichas elecciones serán elegidos el Gobernador, los miembros de la Asamblea Legislativa y los demás funcionarios cuya elección en esa fecha se disponga por ley.” Las elecciones para los puestos de alcalde y legisladores municipales se realizan ese mismo día. Véase artículo 2.3 (37) de la Ley 58-2020, conocida como Código Electoral de Puerto Rico de 2020.
[10] A partir del año 2020, se introdujeron enmiendas a la Ley 222-2011 de Fiscalización de Campañas políticas para delegar la función de evaluar los anuncios gubernamentales a la Oficina del Contralor Electoral, entidad independiente que cuenta con una Junta Fiscalizadora de Donativos y Gastos constituida por tres contralores electorales auxiliares nombrados por el contralor electoral, pero recomendados por tres partidos políticos inscritos.
[11] ‘Véase Caso del Tribunal Supremo de Puerto Rico Burgos v. CEE, supra, p. 932-933.
[12] Caso Tribunal supremo de Puerto Rico Acevedo Vilá v. CEE, supra, p. 985-986 (2007).
[13] La Sección 2 del artículo I de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico establece que “[e]l gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico tendrá forma republicana y sus poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según se establecen por esta Constitución, estarán igualmente subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico.”
[14] Este listado no es exhaustivo ni pretende establecer similitud entre las regulaciones sobre la publicidad gubernamental de Puerto Rico y los mencionados países, ni pasa juicio sobre la ejecución de los mandatos de ley en estos. Véase Ley Núm. 19.945, según enmendada, Código Electoral de Argentina, https://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/15000-19999/19442/texact.htm; Juan Luis Rivera Sánchez y Alejandro José Robles Leal, 2020, Para Entender la Regulación de la Propaganda Electoral en Costa Rica, Editorial IFED-TSE, p. 30-33; Código Electoral de El Salvador, Decreto Legislativo N.o 413 de 26 de julio de 2013, https://www.tse.gob.sv/laip_tse/index.php/marconormativo/codigoelectoral; Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, según enmendada, del Régimen Electoral General de España,
[15] Véase Sandra Damijan, 2023, Corruption: A Review of Issues, Economic and Business Review, Vol. 25(1), 1-10, p. 6.
