Wilfredo Penco
El pasado 9 de enero se conmemoró el primer siglo de existencia de la Corte Electoral de Uruguay, una institución emblemática de la democracia a nivel nacional y con proyección internacional.
A fines de la segunda década del siglo XX y a principios de la tercera se sucedieron dos instancias claves en la historia electoral uruguaya.
Una fue la Reforma Constitucional que sancionó la Convención Nacional Constituyente reunida en 1917 y cuyo texto, sometido a plebiscito y aprobado, entró en vigencia al año siguiente e incluyó las bases del sufragio que se mantienen hasta la fecha como eje del sistema democrático del Uruguay.
La segunda estuvo pautada por el intenso trabajo cumplido por una Comisión especial de la Cámara de Representantes, comisión integrada por veinticinco legisladores de los dos partidos mayoritarios (y por eso fue conocida como la Comisión de los 25), que proyectó las leyes de creación de la Corte Electoral, consolidación del Registro Cívico y reguladoras de elecciones.
De las armas a las urnas
Durante el siglo XIX, el enfrentamiento armado había sido la nota predominante para la solución de conflictos en territorio del Virreinato del Río de la Plata, bajo jurisdicción de la corona española.
Antes y después de que se conformara un nuevo Estado, denominado Oriental del Uruguay, se alternaron primero sucesivas intervenciones extranjeras y gestas locales con vocación autonómica o independentista, y luego, ya constituido como entidad nacional, violentas e interminables luchas entre sectores, bandos y partidos.
En 1836, seis años después que se jurara la primera Constitución, se inició, con la batalla de Carpintería, una conflagración que habría de derivar y convertirse más tarde en la Guerra Grande, entre 1839 y1851, desarrollada a una y otra orilla del Plata, pero principalmente en territorio uruguayo.
Doctores y caudillos (militares y civiles) y otros protagonistas políticos y sociales coincidieron en un escenario bélico en el que se entrecruzaron proyectos de país, doctrinas, principios e intereses (nacionales y extranjeros). Tal escenario mantuvo su predominio con ese carácter durante la segunda mitad decimonónica, inflamado por asaltos al poder, revueltas, arbitrariedades, fraudes y autoritarismos.
Sin embargo, durante ese mismo siglo contradictorio y turbulento, que se asomó a los primeros años del siguiente, se fueron esbozando y hasta definiendo, en forma simultánea, normas y prácticas que apostaban por soluciones pacíficas y democratizadoras, buscaban caminos alternativos al conflicto armado y terminarían contribuyendo a configurar una renovada institucionalidad, la del país modelo, tal como se ha considerado al Uruguay, sobre todo tras la entrada en vigor de la Constitución de 1918.
Por supuesto, el país denominado de tal modo no surge por generación espontánea ni se trata de una construcción meramente idealizadora, sino que es consecuencia de todo lo vivido, padecido, aprendido y acumulado por el conjunto de la sociedad, y de las condiciones políticas, económicas y sociales que la rodearon en un proceso modernizador, de transformaciones, con decisiva incidencia movilizadora a nivel popular y la lucidez y el esfuerzo, siempre en tensión y sin bajar la guardia, de su clase dirigente.
En ese marco se inscriben los acuerdos para establecer nuevas normas constitucionales entre los partidos que se habían conformado junto a los orígenes del país, los notables trabajos de la mencionada Comisión de los 25 y las leyes electorales a que dieron lugar.
Tribunal supremo e independiente
Un mero repaso de la ley de Registro Cívico (Nº 7.690), la de Elecciones (Nº 7.812) y la complementaria de Elecciones (Nº 7.912) permite verificar que sus respectivos textos reflejan un nivel extremo de minuciosidad, propio más de normas reglamentarias que legales, lo que da cuenta de la preocupación del legislador para que no quedaran cabos sueltos ni flancos a la vista. A su vez, una lectura paciente de las versiones taquigráficas de los trabajos que se llevaron a cabo en la Comisión de los 25 y también de los debates en la Cámara de Representantes y el Senado, terminaría de probar la extraordinaria y exhaustiva labor cumplida en los correspondientes procesos referidos a dicha legislación.
Según lo afirman los propios integrantes de la Comisión de los 25, en su informe a la Cámara:
Jamás se han reunido en nuestro país hombres públicos de todas las agrupaciones políticas para tratar asuntos tan fundamentales y de tal interés partidario, que vieran presididas sus deliberaciones por un propósito más noble y reiterado de acuerdo, en una misma e invariable dirección: la absoluta supresión de toda posibilidad de fraude electoral. Todos los miembros de la Comisión Especial de Reforma Electoral, sin distinción de matices políticos, han rivalizado lealmente en un fatigoso trabajo, siempre dirigido a la consecución de una ley perfecta, que impidiera cualquier desviación de la verdad electoral, por mínima que ella pareciera.
El renovado sistema electoral, sin dejar de contemplar antecedentes y experiencias, fue pensado y construido con la prioridad de ofrecer garantías satisfactorias para la época al conjunto de la sociedad, incluidos en primer término los excombatientes, algunos sentados en las propias Cámaras, ya abandonados los campos de batalla y con la mira puesta en las nuevas realidades del país y del mundo.
La dotación de estructuras, en las que los partidos políticos podían controlarse con equilibrio, unos a otros, sin monopolios excluyentes, tanto en las actividades previas como en las concomitantes y posteriores al acto electoral, de tal modo que abarcaran todo el proceso eleccionario, y la incorporación de la tecnología que era posible entonces masificar (como la fotografía de cada elector y su identificación digital en materia de inscripciones cívicas) dan cabal muestra de una avanzada perspectiva estratégica con efectos de perduración.
Seguramente a nadie escapa que los partidos políticos, que en el caso de los que se remontaban al siglo XIX habían superado desde hacía tiempo la condición original de bandos, todos ya presentaban un carácter orgánico con diversas instancias de participación. Esas instancias se sostenían sobre la base de la multiplicación de clubes o comités seccionales, convenciones y congresos departamentales y nacionales, directorios u otros órganos ejecutivos y medios de comunicación que les permitían llegar con mayor efectividad a un electorado cuya alfabetización se extendía cada vez más.
En su mayoría, los partidos se integraban, además, con una variedad de sectores sociales y un pluralismo ideológico entre sus fracciones, todo lo cual se proyectaba en la incidencia gravitante que ejercían en la vida nacional. Por eso mismo, los partidos estuvieron presentes en cuanto actores imprescindibles desde la primera hora, como no podía ser de otra manera, no solo en el diseño sino también en el desarrollo de un órgano institucional tan importante y novedoso como la Corte Electoral.
Como señalan los promotores de la ley:
Para organizar, regir y coordinar el funcionamiento de todas las autoridades y oficinas electorales, se ha instituido una Corte Electoral, organismo que, en su triple función jurisdiccional, administrativa y reglamentaria, en materia electoral, tendrá una verdadera y amplia autonomía y significará realmente el órgano supremo de una especie de Poder del Estado, semejante al Poder Electoral, que tantos tratadistas han intentado definir (…).
La Corte Electoral, que será la clave fundamental de la reforma, ha sido compuesta en forma tal, que todas las agrupaciones políticas puedan sentirse ampliamente garantizadas, con la seguridad de que presidirá imparcialmente todas las operaciones esenciales del sufragio. Cuidadosas normas previenen, además, su funcionamiento en forma tal que impiden toda desviación y toda parcialidad. Y, por último, aunque sus caracteres de ente independiente de derecho público, la ponen fuera de toda sujeción jerárquica, se han establecido recursos de eficacia práctica, para impedir que, con infracción de su propia ley orgánica o de las disposiciones legales comunes, lesione el derecho de los particulares o el de los partidos políticos.
De este modo fue concebida la Corte Electoral por sus impulsores, con la amplia potestad de “dirección superior de los actos electorales”, según establece la propia norma legal, o en palabras de uno de sus principales coautores, como “un tribunal supremo de lo contencioso electoral, que tuviera la máxima autonomía, estructural y funcional, compatible con las normas constitucionales y legales vigentes”.
La Corte Electoral fue creada, pues, para garantizar el contralor de los procedimientos y actos electorales como el órgano superior de un sistema orgánico; funcionó, desde su origen, como una institución pública independiente de los otros Poderes del Estado y a la vez como jerarquía máxima de una administración electoral de la que formaron parte, también desde el principio, otros órganos de competencia nacional y departamental como la Oficina Nacional Electoral, las Oficinas Electorales Departamentales y las remozadas Juntas Electorales en cada departamento.
Desde 1924, la Corte Electoral estuvo destinada a ser, en definitiva, el único y exclusivo órgano rector, de máxima jerarquía institucional, que el ordenamiento jurídico uruguayo reconoce en materia electoral. La Constitución de 1934 y las posteriores enmiendas confirmaron y fortalecieron el referido enfoque.
Cambios y permanencias
En un reciente libro conmemorativo del centenario de la Corte Electoral, su autor, el ministro José Garchitorena, recorre en forma metódica, documentada y con claridad expositiva los cien años de actuación y funcionamiento institucionales, en orden cronológico según las diferentes integraciones colegiadas que dirigieron la corporación, reflejando cambios y permanencias, entre otros la aprobación y derogación de normas constitucionales, legales y reglamentarias con incidencia en el sistema electoral, la suma y ampliación de cometidos, los desarrollos estructurales, instancias jurisprudenciales, resoluciones debatidas y de relevante repercusión, algunas peripecias políticas que la involucraron en la polémica, los avances de modernización a los que ha apostado.
Cien años no son pocos en la vida de una nación cuya existencia como Estado independiente solo está cerca de duplicar ese tiempo, y más aún cuando en el mismo período ha pasado tanta agua bajo el puente pese a mantenerse vigentes en lo fundamental remotos procedimientos y modalidades –que algunos consideran anacrónicos– como la pluralidad de hojas de votación en papel con sus respectivas listas de candidatos, sus lemas y sublemas, sus colores y otros distintivos, así como el doble y triple voto simultáneo y el llamado tercer escrutinio para la adjudicación de bancas en la Cámara de Representantes. Lo cierto es que las críticas, en todo caso parciales y con o sin razón, a esas señas de identidad del sistema electoral uruguayo, no han afectado la prioritaria confianza que el conjunto del sistema genera en el electorado como lo prueban los altos índices que todos los estudios registran en tal sentido de modo contundente.
En particular en el último quindenio del siglo pasado y en las más de dos décadas del presente, la Corte Electoral se ha consolidado como ineludible referencia nacional, y también internacional, en la medida en que ha ido asumiendo de manera acompasada y firme los retos impuestos tras la salida de la dictadura que el Uruguay padeció entre 1973 y 1985, y las necesidades que nuevas realidades sociales y políticas fueron presentando, como la puesta en práctica de institutos de democracia directa, los cambios en el calendario electoral con la incorporación de elecciones internas de los partidos políticos, la separación de las elecciones departamentales de las nacionales y las sobrevinientes elecciones municipales, además de la eventual segunda elección para presidente y vicepresidente de la República que se ha cumplido en casi todas las ocasiones, la participación equitativa de género, el financiamiento de los partidos políticos, el derecho al voto de personas en situación de discapacidad motriz, los debates entre candidatos a la Presidencia de la República, la publicidad electoral en los medios de comunicación, entre otras.
En todos estos asuntos se ha trabajado cada vez más sobre la base de los acuerdos que surgen del propio sistema político, y e
n el marco de lo que establecen la Constitución y la Ley, aunque algunos siguen siendo objeto de opiniones hasta ahora irreconciliables –como el voto de los uruguayos en el exterior– o requieren actualización y profundización: tales los casos del financiamiento de partidos y campañas electorales y la equidad de género en las listas de candidatos.
Singularidades y desafíos
Por supuesto, las transformaciones tecnológicas no se detienen y no es poco lo pendiente de ajuste y perfeccionamiento, pero eso no impide subrayar los logros alcanzados, a vía de ejemplo, en materia de procedimientos digitalizados de inscripción cívica (que no excluyen la documentación tradicional que exige la ley) o de las hojas electorales y el padrón electoral, este último depurado y puesto al día con una celeridad impensable en el pasado reciente.
También debe destacarse el original método de confección de actas, nómina de electores y trasmisión de resultados del escrutinio primario directamente desde las Comisiones Receptoras de Votos, que son provistas de los equipos correspondientes. Esto es fruto del apoyo brindado inicialmente por el Centro Ceibal y UTE, al que se sumaron otros entes como ANTEL, AGESIC y la Facultad de Ingeniería de la Universidad de la República, todas instituciones públicas que confluyen bajo la dirección de la Corte Electoral en un esfuerzo mancomunado para hacer más ejecutivos, garantistas y transparentes los actos eleccionarios.
De esos cambios forman parte, como aporte principal, los funcionarios electorales, los únicos en el mundo que en un organismo de esta naturaleza declaran su filiación partidaria cuando ingresan al organismo y son en número significativo militantes de los partidos a que están afiliados. Esta peculiaridad, enraizada con fuerza, no contradice el general profesionalismo que ostentan en el cumplimiento de su labor y para lo cual la capacitación y especialización permanentes resultan imprescindibles.
Por lo demás, no puede dejar de mencionarse el desafío inédito asumido hace solo cuatro años para llevar a cabo las elecciones departamentales y municipales, cuya celebración estaba prevista para el 10 de mayo de 2020, apenas menos de dos meses después de que el Gobierno Nacional hubiera declarado emergencia sanitaria en todo el territorio nacional ante la pandemia desatada por el virus Covid-19. Con el acuerdo de los partidos políticos y la aprobación de la ley correspondiente, se facultó a la Corte Electoral a postergar la fecha indicada de los comicios en el marco de su competencia constitucional, y esto permitió que se instrumentaran medidas y protocolos sanitarios (con el respaldo técnico respectivo), se reglamentaran tareas a distancia (como la capacitación de miembros de Comisiones Receptoras de Voto y el registro de hojas de votación) y se apelara a otros recursos decisivos como la figura del funcionario facilitador para ayudar en sus desplazamientos a los electores en los locales de votación.
Pese al carácter extraordinario del proceso electoral y de las circunstancias que lo rodearon, unas cuantas de las novedades logísticas incorporadas llegaron para quedarse. Y se pudo ofrecer lo que en definitiva se necesitaba: tranquilidad, seguridad y confianza, sintetizadas en una consigna publicitaria destinada al elector: “Garantías electorales cuidando tu salud”.
La experiencia como modelo tuvo repercusiones internacionales, en particular en el continente, donde el Uruguay volvió a ser ejemplo de óptimo desempeño cívico y la Corte Electoral objeto de consultas por parte de otros organismos electorales de la región.
Elecciones para América y el mundo
Como integrante de la Asociación de Organismos Electorales de América del Sur (Protocolo de Quito) y de la Unión Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE), en ambos casos desde su creación, en 1989 y 1991 respectivamente, y desde 2003 del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional, organización intergubernamental), la Corte Electoral ha tenido una inserción de profundo calado en el ámbito internacional, formando parte de misiones de observación y acompañamiento en numerosas instancias comiciales y llevando su voz y su trabajo a los encuentros de intercambio de información y coordinación de actividades comunes con otras autoridades electorales que cumplen en sus países similares funciones. Asimismo, desarrolló una intensa actividad en el Consejo Electoral de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), del que fue cofundador y que presidió en 2015, uno de los años más intenso y complejo en actos electorales del continente en la última década. También ha participado en las reuniones especializadas que convoca periódicamente la Secretaría para el Fortalecimiento de la Democracia de la Organización de Estados Americanos (OEA), mantenido relacionamiento con la Asociación de Organismos Electorales Mundiales (A-WEB) desde su fundación en 2013 y contribuido con la Red Mundial de Justicia Electoral a partir de sus inicios en 2018.
Los cien años de la Corte Electoral coinciden con el inicio de un nuevo ciclo de elecciones en tierra uruguaya, elecciones que determinarán, entre otros, quiénes tendrán a su cargo la responsabilidad de dirigir durante el próximo quinquenio dos de los tres Poderes del Estado, el Ejecutivo y el Legislativo.
La institución creada hace un siglo asume, en consecuencia, el compromiso de volver a ser un organizador eficaz, que ofrezca garantías a todos y actuar siendo un juez que cumpla sus funciones con integridad e imparcialidad, ponderación y vocación democrática.
Garchitorena, José. La Corte Electoral. 100 años contribuyendo a la Democracia en Uruguay. Montevideo, Ediciones de la Banca Oriental, 2023.
González Rissotto, Rodolfo. Legislación electoral del Uruguay. Montevideo, CELADU, 1991.
Gros Espiell, Héctor. La Corte Electoral del Uruguay. 2ª edición, San José de Costa Rica, IIDH-CAPEL, 1990.
Penco, Wilfredo: “El rol de la Corte Electoral uruguaya”, en Revista de Derecho Electoral, Jurado Nacional de Elecciones de Perú, Año I, Nº 0, 2007.
Urruty, Carlos. “El sistema electoral uruguayo”, en Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, Nº10, 1998.
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