Mecanismos de inclusión para la participación política en América Latina

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Mecanismos de inclusión para la participación política en América Latina

2022-03-21T10:42:21-05:0021 marzo, 2022|Artículo Nacional|

 

I Introducción

 

La democracia lleva una constantetensión en sí misma, entre dos dimensiones: una liberal, republicana o constitucional, otra participativa e incluyente.La primera privilegia la construcción institucional, los equilibrios y la contención del poder, el respeto a la ley; eventualmente se puede acomodar con una participación e inclusión políticas limitadas. La segunda busca ampliar la participación y la integración de la mayor cantidad posible de actores, pero eventualmente se puede acomodar con instituciones frágiles o que queden desbordadas por la movilización popular.

 

Provenientes de tradiciones separadas, hoyambas dimensiones son indispensables para la democracia.Habitualmente su tensión es fecunda para profundizar y mejorar la calidad de la democracia; sin embargo, también puede derivar en conflictos y,en casos extremos ciertamente, deteriorar su calidad o inclusovolverla inviable (Zakaria, 2007).

 

En laturbulenta historia política de América Latina, las Repúblicas latinoamericanas nacieron con una doble dificultad que ha sido la marca a lo largo de una porción significativa de los dos siglos de independencia.Por un lado, no consiguieron consolidar los regímenes estables de equilibrios de poder y de garantías de libertad, es decir,la dimensión liberal o republicana, pero tampoco abrieron las puertas a la participación y funcionaron en esquemas restringidos.

 

A fines del siglo XIX se asentaronlas Repúblicas oligárquicas. Condujeron una construcción preliminar del estado de derecho y del Estado a secas. Sus elecciones tuvieron alguna competencia por el poder, pero en los límites de un juego políticamente reservado a los sectores privilegiados.Alrededor de la década de 1930 las exigencias de participación, es decir la otra vertiente de la democracia, enarboladas por las clases medias urbanas, los obreros, los universitarios, colapsaron los regímenes estrechos en nombre de una participación política y social más amplia, con nuevos derechos. De ese impulso provienen los regímenes nacional populares que constituyeron el sello latinoamericano del siglo XX (Touraine, 1988).Las décadas de 1960 de 1970 suprimieron violentamente el juego partidario, la construcción del Estado de derecho, las libertades y las garantías,así como los canales de representación y de participación. “Tiempos recios” de dictaduras, guerrillas, guerras civiles.

 

II Las renovadas ambiciones de la democracia en América Latina

Una fase distinta se abre en América Latina con la tercera década de la ola democratizadora (Huntington, 1996: 3 – 23). Ella buscó, por primera vez en la historia de la región, asentar estas dos dimensiones de la democracia.

 

Por un lado, los Estados y las sociedades se esforzaron por construir el Estado de derecho. En esa línea, afianzaron las libertades y las garantías individuales -se consolidaron los organismos electorales, se crearon las defensorías del pueblo, las salas constitucionales-; se retiró a los militares de los núcleos del poder; se crearon las bases de un régimen fundado en reglas imparciales para la competencia por el poder -en la cual los organismos electorales han jugado un papel fundamental-. Por otro lado, intentaron ampliar la participación de todos los actores políticos, incluidos aquellos perseguidos en las décadas previas, y ampliar las fronteras de la democracia, ensanchar la base el sistema político a través de la generación de oportunidades paraque todos los ciudadanos tuviesen la posibilidad de acceder a posiciones de poder o activar mecanismos de participación.

 

Desde fines del siglo XX, las continuas reformas políticas y electorales buscan fortalecer estas dos dimensiones. En las elecciones libres, justas y participativas, estos dos cauces potentes democráticos pueden y deben converger.

 

Los mecanismos de inclusión para la participación deben ser colocados en un principio filosófico amplio, el de la democracia que aspira a abrir la oportunidad de participación a cada ciudadano para definir el destino colectivo en libertad e igualdad, ofrecerle presencia y representación. Esa oportunidad implica incorporar a los ciudadanos en toda la cadena del proceso político y electoral. Ese marco da sentido a los mecanismos técnicos, los procedimientos y las medidas, algunos con una vocación universal, otros una vocación particularizada.

 

El texto divide estos mecanismos en cuatro, de acuerdo con su lugar en el calendario político. Presenta los previos al inicio mismo del proceso electoral o de la jornada de votación; luego, los vinculados con la competencia política, en particular el registro de las candidaturas como herramienta de la construcción de la representación; a continuación, los específicos de la jornada de votación; finalmente, algunos mecanismos para la etapa post electoral de inclusión. En una sección distinta, reflexiona sobre los mecanismos de exclusión en los países donde son piezas esencialesdel notorio retroceso democrático.

 

III Los mecanismos de inclusión previos a la jornada electoral

Las elecciones en América Latina hacen frente a tres grandes desafíos concatenados, cuya resolución es clave para garantizar la inclusión y la participación de la ciudadanía en la democracia.En primero concierne el registro civil, puerta para el ejercicio de todos los derechos. Ese servicio constituye la primera etapa, habilitante de las siguientes: el sistema de identificación y el registro en el padrón electoral. Cada etapa empieza en un umbral más bajo: las personas no inscritas en el registro civil no pueden obtener una cédula de identidad y las personas sin ese documento no pueden inscribirse en el censo electoral.

 

América Latina ha realizado en las últimas décadas el esfuerzo más sistemático de su historia para incluir a toda su población en el registro civil.Pese a este esfuerzo y a los innegables logros, en particular a través de campañas de documentación, modernización y extensión territorial del servicio, pocos países pueden afirmar que han alcanzado la meta de incluir al cien por ciento de su población.Persisten déficits que no se distribuyen homogéneamente. Se concentran en sectores, particularmente rurales, indígenas y algunos grupos en condiciones de vulnerabilidad, como los emigrantes o los desplazados.Hoy, América Latina requiere reflexionar sobre cómo abordar el reto de la documentación que plantean los procesos migratorios masivos y acelerados de personas que literalmente huyen de sus países, sean del norte centroamericano o Venezuela.

 

El segundo desafío se sitúa en el sistema de identificación que otorga la cédula de identidad. Los logros y los límites se asemejan a los descritos.En otros términos, hay un esfuerzo relevante de los Estados latinoamericanos por identificar a sus ciudadanos. Cada vez con más frecuencia se combina una voluntad de inclusión con un enfoque de seguridad, a través del uso de la biometría. No obstante, los pendientes son similares a losdel Registro Civil.Las poblaciones rurales, indígenas, las más vulnerables están sobrerrepresentados en los sectores sin documentos de identidad.

 

El tercer desafío se coloca enel padrón electoral, punto de llegada de las dos etapas anteriores y condición indispensable para participar en la elección, como elector o candidato.El reto consiste en asegurar la inclusión de los jóvenes que cumplen 18 años y evitar el rezago que suele observarse en la inscripción. Problema inverso, que no concierne la inclusión sino la debida actualización del padrón, la depuración de los fallecidos. En algunos países, el padrón electoral excede con creces la población mayor de 18 años. También se presenta un desafío con el registro de los emigrantes.Países con diásporas grandes tienen una cantidad mínima de inscritos en el exterior. Aún persisten exclusiones legales de larga data y difíciles de justificar hoy en día, en particular las que excluyen del ejercicio del voto a militares o policías.

 

Entre las innovaciones de inclusión, algunos países experimentan con el voto facultativo de menores de 18 años (Argentina, Ecuador o Nicaragua, el pionero). Asimismo, hay apertura para el voto de los extranjeros residentes en comicios locales, una práctica más común en el sur del continente. Surgen desafíos impensados hace algunos años, entre elloscómo lidiar con el cambio de identidad de género. Algunos países han avanzado con leyes en la materia y en otros, los organismos electoraleshan adoptado protocolos específicos (Chile, Colombia, Perú o México).

 

IV La inclusión en la representación y de cara a la jornada electoral

América Latina ha realizado un esfuerzo constante y sistemático, más allá de que falte camino por recorrer, para superar el esquemade representación concentrado en varones, de sectores favorecidos, urbanos, característicos de la transición. Por ejemplo,el congreso boliviano de 1979 tenía una sola diputada; un escenario hoy inimaginable.

 

Los principales mecanismosde inclusión apuntaron justamente a ampliar la presencia femenina en los espacios de decisión. América se ha convertido en el primer continente por el porcentaje de parlamentarias: un tercio contra un cuarto a nivel mundial (datos disponibles y en constante actualización en: www.unwomen.org).Este porcentaje es posible gracias sobre todo al área latina, donde comenzó la aplicación de cuotas, cada vez más altas y exigentes, y donde algunos países alcanzaron la paridad y alternancia de género, que se refleja en Congresos donde la presencia femenina bordea o supera el 50% (México, Bolivia, Costa Rica).

 

Los logros legislativos no ocultan los desafíos. En el poder local,la cifra de gobernadoras o de alcaldesas sigue siendo bajo, con avances modestos.La contracara de esta mayor presencia femenina en los ámbitos de decisión es el surgimiento de un fenómeno inquietante: la violencia política de género (Freidenberg, Del Valle, 2017).

 

Los mecanismos de inclusión se han extendido a otras categorías ausentes delos espacios de decisión. Como en el caso femenino, las medidas apuntan sobre todo al ámbito legislativo. Se han diseñado medidas específicas para indígenas y afrodescendientes, comoescaños reservados a nivel nacional, departamental o local (Bolivia, Colombia, Venezuela, entre otros países); cuotas en listas (México); autogobierno local.

 

Para los jóvenes, varios países han reducido la edad para ser elegidos y algunos experimentan cuotas para comicios locales, pero ciertamente los resultados indican que solo alrededor del 4% de loslegisladores nacionales son menores de 30 años en la región(datos disponibles y en constante actualización en: www.ipu.org).

 

Se hadesplegado un esfuerzo importante para incluir a los emigrantes. Por un lado,se apuntó a concretar el sufragio de quienes ya no viven en el país a través de mecanismospresenciales, postales e incluso con voto por internet (Panamá, México). Por otro lado, se reserva una cuota para losemigrantes en las listas parlamentarias (México) o directamente escaños legislativos (República Dominicana, Ecuador).El desafío mayor continúa siendo el grave subregistro en los padrones electorales. Esa población está lejos de alcanzar el peso demográfico que le corresponde.

 

Nuevas categorías -en el sentido de que recién adquieren visibilidad para la sociedad- están beneficiándose con mecanismos específicos de inclusión. Resaltan, por ejemplo, las minorías sexuales olas personas con discapacidad, para para las cuales también se reservan cuotas de manera pioneraen México.

 

Inevitablemente surgirán debates en América Latina o ya se plantean las premisas. Uno gira alrededor de la interseccionalidad.Para ilustrarlo de manera simple, no es lo mismo ser profesional de clase media en una capital, que campesina, con estudios básicos, en una comunidad con acceso limitado a los servicios. De allí se afirma quela cuota femenina no representa necesariamente al conjunto de las mujeres. El debate será álgido. La interseccionalidad es potencialmente infinita. Otro debate aparecerá necesariamente si la tendencia a multiplicar las cuotas se prolonga. Puede llegarse a la segmentación extrema de las listas de candidatos, con todos y cada uno de los sectores de la sociedad. La lista de las cuotas puede ser potencialmente infinita.

 

La voluntad inclusiva abarca no solo la representación popular, sino que se ha extendido a los partidos,en sus órganos de decisión, con cuotas para mujeres, jóvenes, indígenas, o en la obligación de incorporar ciertos principios en sus estatutos, como, por ejemplo, la “despatriarcalización”.

 

Las acciones de inclusión también se traducen en oportunidades ofrecidas directamente a los ciudadanos de intervenir al margen de las estructuras de intermediación. Progresivamente se aceptan candidaturas individuales o se multiplican los mecanismos para que los mismos ciudadanos activen mecanismos de democracia directa a través de la recolección de firmas para referendos o revocatorias. En el mismo sentido, juegan los mecanismos no electorales como las propuestas legislativas, los presupuestos participativos, etc.

 

De cara a la jornada electoral, se expresa una voluntad institucional para facilitar la inclusión y la participación política informada a través de la agregación de elementos específicos al material estándar de capacitación. De manera ya rutinaria, los spots institucionales y de los partidos incorporan lenguaje de señas o subtítulos. Numerosos materiales de capacitación e información se elaboran en lenguas indígenas para llegar a los sectores que tienen un conocimiento limitado del español y facilitarles la participación. Inclusive, algunos países preparan materiales en lenguas foráneas para facilitar la inclusión de los inmigrantes (español en Antigua y Barbuda).

 

Entre las experiencias incluyentes originales se encuentranel apoyo económico público y el asesoramiento a organizaciones la sociedad civil para la observación electoral local (México)o el acceso a la justicia electoral en línea, que permite ya no estar necesariamente en la capital para presentar los recursos y seguir el proceso.

 

V Mecanismos de inclusión en la jornada de votación

América Latina ha sido prolífica para encontrar mecanismos innovadorespara facilitar el sufragio de todos los ciudadanos, procurando concretar los valores de la democracia como el voto autónomo, con dignidad de todos y cada uno de los ciudadanos.

 

Para este fin, pueden diferenciarse tres categorías: personas que coyunturalmente no pueden asistir a la jornada electoral; personas con un impedimento de largo plazo o estructural para presentarse en el recinto ordinario de votación; personas que requieren un apoyo específico cuando acuden a sufragar.

 

En la primera categoría se hallan personas que, en principio, una circunstancia normal no tendría inconveniente para ir al recinto habitual, pero, por la fecha en la que se realiza la elección,confrontan un problema específico que le impide votar.

 

América Latina explora de manera tímida la posibilidad del voto adelantado que es ya moneda común en los Estados Unidos, donde más de un tercio de los norteamericanos votan antes del día de la elección (Uhrmacher; Gamio: 7 de noviembre de 2016. Puerto Rico asumeel mecanismo de manera amplia, enel espíritu de prácticas estadounidenses). Primeros ensayos se han producido en la región. Panamá lo contempla para ciertas franjas de funcionarios o personas que saben que no estarán en el país el día de la elección. En México, las “casillas especiales” permiten que sufragueuna persona que no está en su circunscripción. Por último, algunos países implementan el voto en los hospitales.

 

Un segundo lote de medidas beneficia a personas con un impedimento de carácter estructural, no ligado con la fecha específica de la elección.Se extiende, con limitaciones y todavía resistencias importantes, el voto en los recintos carcelarios (Bolivia, Costa Rica, Panamá, México, en prueba piloto en 2021).Empero, otros países aún erigen barreras importantes.

 

Otra línea se abrecon el voto en centros geriátricos. A menudo, el organismo electoral lleva el ánfora, incluso días antes de la jornada de votación ordinaria(Ecuador).Algunas medidas van mucho más allá: personas con discapacidades importantes o enfermedades avanzadas, que no pueden desplazarse al recinto de votación, pero que no están hospitalizadas, ejercen el voto en sus casas. Se trata de un esfuerzo que requiere una logística fina de parte del órgano electoral (Ecuador, Paraguay).

 

Con características más habituales figura el voto autónomo y digno de personas que sí pueden ir al recinto de votación habitual, pero que confrontan dificultades de movilización o tienen limitaciones físicas. Se busca facilitarles la emisión libre y secretadel voto. Casi todos los países prevén el voto preferente, es decir la atención prioritaria para que ancianos, embarazadas, personas con movilidad reducidapasen rápidamente a votar. Igualmente, clásica es la autorización para el voto asistido o acompañado: el elector sufraga con una persona de su confianza (se aplica en beneficio de ancianos, ciegos, etc.).Este mecanismo, definitivamente útil, se presta a la polémica en varios países por los abusosa los que da lugar.Bajo el pretexto del acompañamiento se termina coaccionando al elector, con un efecto contrario al voto autónomo.

 

Una de las medidas más antiguas es la cercha para invidente. Igualmente, como una de las buenas prácticas, se incluye una lupa que permite ver con más comodidad la papeleta (Ciudad de México).Puerto Rico también ha innovado con el voto telefónico para las personas invidentes que asisten al lugar de la votación.

 

Entre las innovaciones figura la asignación de mesas preferentes para personas con discapacidad, habitualmente colocada a la entrada del recinto de votación -además de privilegiar la instalación de mesas en la planta baja y mejorar la infraestructura de ingreso o desplazamiento, aunque se presentan las limitaciones propias de los países: resulta muy difícil pedirle al organismo electoral que asuma y efectúe obras en todos los colegios-.

 

La pandemia del Coronavirus exigió otras innovaciones. Se establecieron horarios específicos para sectores vulnerables,reservándoles las primeras horas del día, para que acudan con confianza (por ejemplo, Perú, Brasil).

 

Excepcionales son las acciones de inclusión posteriores a la jornada de votación, incluso una vez terminado el cómputo. Esta singularidad se produjo en México en 2021.Si se hubiera respetado exactamente los resultados,la Cámara de diputados se hubiera compuesto de 251 hombres y 249 mujeres. Una resolución jurisdiccional emparejó la Cámara en 250.

 

VI La exclusión y el retroceso de la democracia

Las acciones, mecanismos y medidas de inclusión hasta ahora descritas han presentado democracias y elecciones que, más allá de limitaciones o insuficiencias, procuran ampliar el ejercicio de los derechos. Los logros regionales son importantes,pero no lineales y aún menosirreversibles. De hecho, el impulso democrático se ha debilitado en el inicio de la segunda década del siglo XXI (IDEA, 2021).

 

En efecto, América Latina también conoce casos de exclusión, que marcan el retroceso de la democracia, revierten los progresos de la tercera ola en las dos dimensiones de la democracia: la liberal y la participativa. Ocurre cuando se anulan las siglas partidarias de la oposición; un mecanismo que existió antes de la tercera ola, que parecía desaparecida, y que retorna. Asimismo, la intervención jurisdiccional de las siglas partidarias de la oposición deriva en el traspaso de la dirección a personas afines al gobierno de turno. Igualmente, la inhabilitación selectiva de las candidaturas de la oposición impide la competencia justa, libre y coarta el derecho de sectores amplios de la población a tener una genuina representación política. Venezuela y sobre todo Nicaragua presentan los casos críticos.

 

También se elevan trabas específicas para la participación, bajo consideraciones partidistas. Así, en lugar de tratar de facilitar la votación de los emigrantes,algunos países suben los requisitos, como la exigencia de la residencia legal, para privar de votos a la oposición.

 

Estos fenómenos de exclusión y de retroceso a la democracia deben ser objeto de análisis permanente. Los malos precedentes muchas veces son precedentes exitosos en otros lugares.

 

Conclusión: la paradoja de la inclusión y de la participación

América Latina hace frente a una paradoja. Contrastan los esfuerzos sofisticados de los mecanismos descritos, algunos onerosos -por ejemplo, llevar el ánfora a la casa de una persona enferma con todo lo que eso implica en términos de logística y organización-, la exitosa creación de condiciones para la participación de sectores antes excluidos, la voluntad deampliar la participación, con el declive de la participación reflejada en el cuadro 1.

 

Cuadro 1Promedio de participación en elecciones presidenciales en América Latina (1985 – 2021)

 

País / región 1985 – 1989 Década 1990 Década 2000 Década 2010 Promedio (todas las elecciones)
América Latina 78.4 74.6 73.3 69.5 70.8

 

América del Sur 81.2 72.3 75.8 70.8 74.7

 

América Central 73.7 61.3 58.9 58.5 68.3
América del Norte (México) * 78.5 61.2 63.2 65.5
Caribe (Rep. Dominicana) 69.4 68.2 72.9 69.9 69.1

Fuente: Romero Ballivián, 2021, p. 50.

*Se excluye la elección de México de 1988 por las serias denuncias de irregularidades.

 

Corren en paralelo el esfuerzo para llegar a estos sectores muy específicos y darles la oportunidad de participar en las mejores condiciones posibles con el retroceso de la participación electoral en América Latina desde el retorno a la democracia.Desde fines de la década de 1980 hasta la de 2010, son casi diez puntos de caída. Pocos países escapan al declive; la mayoría de los países no pudo sostener los niveles de participación. La abstención es aún mayor en elecciones legislativas y locales, en referendos.

 

El desapego no se distribuye de manera aleatoria. Afecta sobre todo a los sectores menos favorecidos, a los jóvenes, a quienes no se identifican con los partidos o descreen de las instituciones.

 

Ciertamente, recuperar la participación no es una obligación exclusiva de los organismos electorales.Concierne al conjunto de los actores políticos, la sociedad civil, los medios de comunicación.Cada uno tiene su cuota parte de responsabilidad.

 

Mientras los organismos electorales multiplican esfuerzos para alcanzar las esquinas de la participación, es indispensable también volcar la mirada sobre el centro, el núcleo porque los datos generales muestran un declive de la participación, que implica muchas veces el declive de la inclusión de los sectores más frágiles para decidir el destino colectivo.

 

 

Bibliografía

Freidenberg, Flavia; Del Valle (editoras, 2017). Cuando hacer política te cuesta la vida. México: Universidad Nacional Autónoma de México

IDEA (2021). El estado de las democracias en las Américas 2021: democracia en tiempos de crisis. Estocolmo: IDEA.

Romero Ballivián, Salvador (2021). Elecciones en América Latina. La Paz: IDEA, Tribunal Supremo Electoral.

Touraine, Alain (1988). La parole et le sang. París: Jacob.

Uhrmacher, Kevin ;Lázaro Gamio (7 de noviembre de 2016). “Where 41 millionearly votes werecast” en Washington Post.

Zakaria, Fareed (2007). The Future of Freedom (Illiberal Democracy at Home and Abroad). Nueva York: Norton.

 

Salvador Romero

Boliviano

Licenciatura, maestría y doctorado en sociología política en el Instituto de Estudios Políticos de París (Sciences – Po París).

Integró y presidió en dos oportunidades el organismo electoral de Bolivia (2004 – 2008; 2019 – 2021).

Catedrático universitario (desde 1995).

Director del Instituto Nacional Demócrata (NDI) en Honduras (2011– 2014).

Director del Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL, 2014 – 2015)

Secretario ejecutivo del Fondo de Apoyo a la observación electoral en México en dos oportunidades, INE – CAPEL (2018, 2021 – 2022)

Autor de artículos y libros sobre democracia, elecciones y partidos, publicados en una quincena de países de América Latina y Europa