Algunas consideraciones sobre los retos de los órganos responsables de la administración electoral

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Algunas consideraciones sobre los retos de los órganos responsables de la administración electoral

2022-03-21T10:14:27-05:0021 marzo, 2022|Artículo Nacional|

I.- INTRODUCCIÓN

 

Los procesos de democratización iniciados en América Latina a principios de la década de los 80 del siglo pasado, descansaron en forma relevante sobre los procesos electorales. A diferencia de otros procesos llevados a cabo en el mundo, la región latinoamericana privilegió la celebración de elecciones para impulsar los cambios democráticos.

 

Ello tiene una explicación que se encuentra probablemente en la cultura política, un pasado histórico con amplias coincidencias (independencia de España y Portugal), la tradición de regímenes presidencialistas, el caudillismo, la desconfianza ciudadana en las instituciones del Estado y la falta de credibilidad en las elecciones debido a los fraudes cometidos en la organización de elecciones.

 

Ante el agotamiento de la legitimidad de los regímenes autoritarios por los reclamos de los derechos políticos de sociedades modernas y plurales, entre otros, los países latinoamericanos abrieron sus sistemas políticos a un cambio democrático.

 

En esta línea de apertura, el camino que siguió América Latina fue el de  apostar por la vía electoral en clave democrática. Es un cambio radical. Las elecciones fueron la vía para otorgar legitimidad de origen a la representación política, pues esta ya no debía descansar en la decisión de un partido, junta militar o del presidente. En la mayoría de las veces, los regímenes autoritarios llegaban al poder a través de elecciones en un marco de irregularidades, que no reflejaban con claridad la voluntad política ciudadana. Ni las instituciones ni sus procedimientos electorales garantizaban que las elecciones fueran limpias, libres y transparentes para reflejar la voluntad ciudadana al momento de elegir a sus representantes.

 

Si bien los gobiernos electos en la época autoritaria no tenían la legitimidad de origen, apostaban por obtenerla a través del ejercicio del poder. Buscaban legitimarse en las acciones de la política pública. Sin embargo, las crisis económicas, la nueva pluralidad social, los reclamos por los derechos políticos; además de un nuevo contexto internacional que presionaba para organizar y celebrar elecciones libres y transparentes, hicieron sucumbir a dichos regímenes.

 

El proceso democratizador en la región fue llevado a cabo a través de la organización de elecciones, donde los organismos encargados de la administración electoral tuvieron un papel fundamental. Esto tuvo impacto en la composición de las instituciones del Estado liberal democrático. Aparecieron los organismos autónomos para hacer más precisa, profesional e imparcial los asuntos públicos en algunos temas esenciales de la vida pública.

 

El problema fundamental que afrontaban los países latinoamericanos para transitar a la democracia era la ausencia de elecciones auténticas. Prevalecía la práctica del fraude electoral en diferentes momentos y modalidades.

 

La desconfianza en quien organizaba las elecciones y sus procedimientos era un denominador común. La diferencia eran las modalidades y la cultura política de cada país.

 

En este sentido, los organismos electorales de nueva creación o de ajuste en su composición y funcionamiento, constituyeron el basamento para avanzar en la transición democrática.

 

2.- La nueva identidad de los organismos electorales en la democracia

 

El Estado liberal democrático descansa en cuatro pilares fundamentales, a saber:

  • La existencia y garantía de los derechos individuales
  • La soberanía popular y la representación política
  • La división de poderes.
  • El Estado de Derecho.

 

Si bien estos pilares definen los grandes componentes del Estado moderno, su estructuración y funcionamiento depende de varios factores: los antecedentes históricos de cada país, la cultura política, la correlación de fuerzas que se disputan el poder y el proyecto de nación que se quiere.

 

Los procesos de democratización, que se iniciaron y desarrollaron en el último tercio del siglo pasado en América Latina y en el mundo, afectaron de manera decisiva la calidad de la estructura del Estado moderno.

 

La búsqueda de las garantías y libertades para ejercer los derechos políticos de la sociedad trastocaron de manera variada, organización y funcionamiento del Estado.

 

Las plenas garantías para ejercer el sufragio con libertad transformaron sustancialmente el principio de soberanía y de la representación política. La soberanía dejó de ser un concepto más bien formal, para convertirse en un principio real, pues con las elecciones democráticas se creaba una auténtica representación política que fuera consecuencia de la soberanía popular.

 

En esta nueva concepción de soberanía, el pueblo elige a sus representantes garantizando la pluralidad y la existencia de mayorías y minorías. Ello creaba una nueva y auténtica representación política, donde debe prevalecer la tolerancia ante la expresión de la nueva diversidad política y social.

 

La legitimidad del Estado descansa ahora en la representación del pueblo soberano, y para ello deben coexistir en la sociedad divergencias de criterios e ideas que se manifiestan en mayorías y minorías.

 

La democratización también ha impactado la tradicional división de poderes. Esta surgió en la génesis del Estado moderno, ante la tendencia de poder personal. Este apetito natural de poder se ve acotada cuando en el seno mismo del organismo político se da poderes coexistentes para que recíprocamente se equilibren y logren ponderación en el uso del poder.

  • Con la democratización en curso, esta ha tenido importantes repercusiones en la composición del Estado.

La exigencia de elecciones confiables impulsó la idea de crear o un poder electoral constitucional o bien órganos autónomos. Por nuestros antecedentes históricos en la región, la organización de elecciones no debía estar en manos del poder ejecutivo, ni en los otros poderes del Estado.

 

De los 18 países que integran América Latina, en 17 de ellos (excepto Argentina) el órgano de administración electoral está reconocido en la constitución política. Se crearon así órganos autónomos, para organizar elecciones  independientes de los otros poderes del Estado y con igualdad de rango.[1]

  • Otro rasgo novedoso de estos nuevos organismos autónomos es la naturaleza de sus órganos de dirección. Prevalece la colegialidad. Es decir, que no haya una sola voz en la conducción de las elecciones sino diversidad de voces. En el fondo lo que se está buscando es la imparcialidad e integridad del proceso dadas las delicadas responsabilidades de coadyuvar a una real soberanía popular y representación política. En la región, 16 organismos electorales son de una composición colegiada en cuando a la integración de los órganos de dirección. Solo dos países cuentan con una autoridad electoral cuya dirección descansa en la figura de jefe de elecciones: la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) del Perú y la Dirección Nacional Electoral (DINE), de Argentina.

 

  • La imparcialidad en la integración del órgano electoral, así como su actuación está directamente relacionada con otros dos principios: profesionalismo y no activismo político, por parte de los funcionarios responsables de la administración electoral.

 

En la fundamentación jurídico- política de los organismos autónomos está presente el carácter técnico de su actuación. Están alineados a los mandamientos de la ley bajo un esquema de racionalidad en su desempeño. El funcionamiento de los organismos encargados de la administración electoral busca la efectividad en su actuación. La racionalidad con arreglo a fines, con metas concretas, control de los procedimientos para tener resultados efectivos.

 

Este esquema racional para los organismos autónomos, producto de la democratización para garantizar elecciones libres y transparentes, toma distancia del proselitismo político en la organización de elecciones.

 

De los 18 países latinoamericanos, en solo dos países participan partidos políticos en la designación de funcionarios electorales: Uruguay y El Salvador. El resto de los países tiene como fuente de nombramiento de los altos cargos de los organismos electorales a los otros poderes del Estado, legislativo, ejecutivo y judicial. El poder legislativo, o alguna de sus cámaras, es el mayoritario para nombrar altos funcionarios electorales;  9 de 18 países[2].

 

La designación descansa en perfiles profesionales y técnicos para desempeñar la delicada tarea de garantizar soberanía popular y una auténtica representación política.

 

Dada la alta jerarquía que tienen los organismos electorales en la composición del Estado, sus funcionarios integrantes de los órganos colegiados solo pueden ser removidos por los otros poderes del Estado.

 

La tendencia a la profesionalización versus la politización de los organismos electorales tiende a crecer. En 16 países hay una clara prohibición para el activismo político de sus miembros. Solo en dos países está permitido: Ecuador y El Salvador.[3] El sentido que tienen los organismos autónomos especializados en materia electoral es la del rigor técnico en su actuación. La participación política es a través de los partidos políticos. El antecedente histórico de elecciones irregulares en la región da cuenta de los ajustes que se tuvieron que considerar para garantizar elecciones transparentes.

 

 

3.- Atribuciones y responsabilidades de los organismos electorales

 

La amplitud y cobertura de las atribuciones y responsabilidades de los organismos electorales están determinada por al menos cuatro procesos: de transición a la democracia, de perfeccionamiento democrático, de acuerdos políticos y por la modernización tecnológica.

  • Procesos de transición a la democracia

Comprende el conjunto de actividades y acciones que aseguran el ejercicio del sufragio de manera libre y transparente. Esta es la demanda política esencial. Por ello se pone especial atención a los temas de infraestructura electoral, tales como el registro de electores, materiales y documentación electorales (actas, boletas, urnas, tinta indeleble entre otros), la integración de las mesas de escrutinio y cómputo de votos, así como la publicación de los resultados. Hay particular cuidado en lo que es la seguridad y vigilancia en la organización electoral que evite la alteración de la voluntad ciudadana. (3; pág. 434-437)[4].

  • Procesos de perfeccionamiento democrático

Los países en su tránsito a la consolidación democrática requieren de una serie de acciones que permitan una mayor y mejor democracia en los procesos electorales.

 

En términos generales, las fuerzas políticas acuerdan perfeccionar su democracia electoral mejorando las condiciones de equidad en la competencia, así como ampliar garantías a los actores políticos y ciudadanos, mejorando también la normatividad para resolver controversias.

 

Los procesos de transición arreglan el tema de las irregularidades en los procesos electorales y sus resultados. El mejoramiento de las instituciones y procedimientos electorales va generando un gradual y positivos resultados en la construcción de confianza.

 

Esto permitió ir avanzando para reforzar el edificio electoral mediante reformas a las leyes electorales, y desplegar un amplio panorama en el tema de las condiciones electorales y ampliación de derechos. En este proceso destacan significativamente la equidad y transparencia en el financiamiento de los partidos y candidatos, así como de acotar y gasto público y la propaganda gubernamental.

 

Están igualmente considerados los temas de inclusión, voto de los residentes en el extranjero, discapacidad, paridad de género, edad para votar, el voto en los hospitales, centros penitenciarios, y facilidades para enfermos y personas de la tercera edad.

 

Este nuevo conjunto de atribuciones, que puede tener múltiples modalidades, inyecta nuevas funciones y responsabilidades al órgano electoral. Profesionalización en su actuación, pues las demandas políticas exigen una alta responsabilidad de las instituciones encargadas de la administración electoral.

  • Procesos de perfeccionamiento electoral a través de acuerdos políticos

Las dimensiones y amplitud de las atribuciones y responsabilidades de los organismos electorales dependen no únicamente de los acuerdos para fortalecer y perfeccionar la democracia electoral.

 

También están de por medio los acuerdos nítrenlas fuerzas políticas para proponer medidas que puedan contener la fortaleza de los adversarios políticos que en ocasiones obtuvieron triunfos políticos. Las modificaciones a las leyes y procedimientos electorales para otorgar nuevas atribuciones a los organismos electorales, también pasa por las medidas de contención política, no necesariamente a favor de un perfeccionamiento o desarrollo democrático, pero tampoco que sean de carácter regresivo.

 

Se estima que un arquetipo, a ser considerado no necesariamente a seguir, de este proceso de perfeccionamiento electoral basado en acuerdos políticos, es el caso de México, donde se llevaron a cabo dos reformas: una en 2007 y otra en 2013, que terminaron modificando la organización electoral de manera muy relevante.

 

El telón de fondo está en la ausencia de reconocimiento de la derrota por parte del perdedor más cercano al candidato que triunfó en la contienda. El candidato triunfador está necesitado de la legitimidad de origen por parte del perdedor para facilitar sus tareas en el ejercicio de gobierno. En este sentido, el partido vencedor, a fin de obtener legitimidad de origen en el partido ganador, pacta una reforma electoral para ajustar aquellas partes del proceso electoral que a juicio del partido perdedor fueron fundamentales para su derrota.

 

En ninguna de las dos reformas hubo estudios técnicos o científicos que justificaran la causalidad de la derrota. Sin embargo, políticamente hubo arreglos que finalmente poco abonaron en la legitimidad buscada, pero que si impactaron en la legislación electoral de manera relevante.

 

La reforma de 2007-2008 derivada de los estrechos resultados en la elección presidencial de 2006, entre el partido ganador PAN, y el partido perdedor PRD, dio pie a impulsar una reforma electoral de gran calado en materia de acceso a medios de comunicación. La discusión se centraba en que el partido ganador había tenido un acceso mayor a los medios que el partido perdedor y eso habría impactado en el resultado electoral.

 

La reforma construyó un modelo de comunicación política donde la autoridad electoral, el entonces Instituto Federal Electoral, administraría todos los tiempos de radio y televisión destinados a las campañas políticas. Se prohibió la compra de  los tiempos de tiempo en radio y televisión por parte de privados y partidos políticos. El acceso y distribución de los tiempos en radio y televisión quedaron monopolizados por el órgano electoral, con base en sus nuevas atribuciones.

 

En el caso de las elecciones de 2012, hubo un esquema parecido. El PRI gana las elecciones al PRD, pero este no le reconoce el triunfo, aduciendo una deficiente distribución de los recursos financieros con la consecuente inequidad en la contienda política. Además, se responsabilizó al órgano electoral de una serie de omisiones en la etapa de fiscalización de los recursos.

 

Adicionalmente, hubo reclamos con respecto a la actuación de los organismos electorales locales, aduciendo que eran sujetos de influencia por parte de los titulares del poder ejecutivo local.

 

Todo esto apuntó a una nueva reforma electoral en 2013-2014, que dio origen al actual modelo de organización electoral en México. Se crea el actual Instituto Nacional Electoral, centralizando todas las funciones electorales en México, acotando la participación de poderes locales en la conformación y conducción de las elecciones en los 32 estados que comprende el país.

 

Asimismo, se creó un sistema integral de fiscalización para vigilar de manera rigurosa casi todos los movimientos financieros de los partidos y de los candidatos. De igual forma se abría una importante ruta para la transparencia y la rendición de cuentas de los actores políticos.

 

  • Procesos de modernización tecnológica

 

Las formas de hacer política han cambiado de manera radical en los últimos 15 años.

 

En 2008, la campaña del entonces candidato a la presidencia de los Estados Unidos, Barack Obama, probablemente sea un punto de referencia en las modernas formas de financiamiento y de organización de las campañas electorales.

 

La plaza pública, las campañas en prensa, radio y televisión se han visto reducidas ante el poderoso surgimiento de las redes sociales en internet -Tweeter, Facebook, entre otros-.

 

Estamos ante uno de los más grandes retos no solo para los organismos electorales, sino para la democracia en la era digital. Mantener la equidad e integridad de las elecciones ahora constituye uno de los más importantes desafíos para las autoridades electorales, no solo de la región sino del mundo. Esto determina nuevas funciones y atribuciones para los responsables de organizar las elecciones.

 

  • – Consideraciones Finales

Hay cuando menos dos asuntos estructurales para que los organismos administradores de elecciones puedan mantener la integridad electoral. Por un lado, está la amenaza permanente de disminuir la autonomía de la autoridad electoral en el marco de la disputa por el poder. Por el otro, están los procesos de perfeccionamiento democrático y los que se refieren a la consolidación de confianza en los organismos electorales de la región latinoamericana.

 

La autonomía de los organismos electorales está permanente amenazada tanto por los actores políticos como por algunos de los poderes del Estado. Esto varía de país a país y dependiendo de las circunstancias. Varios son los caminos en este sentido. Mencionaré solo dos de ellos por ser los más notorios. Uno de ellos es el tema del presupuesto para los organismos electorales. En algunos de ellos está el poder de decisión en el poder legislativo, y otros en el poder ejecutivo. Pero casi siempre está presente la presión sobre los organismos electorales.

 

Otro factor de presión está en el nombramiento de los altos oficiales electorales, a cargo de los poderes ejecutivo y legislativo en diferentes combinaciones. Falta por avanzar en esta importante tarea de nombrar oficiales electorales profesionales, al margen de las filias o fobias electorales.

 

Otro tema pendiente para los organismos electorales está en la consolidación de confianza institucional en su actuación, en paralelo con los procesos de democratización. La mayoría de los organismos electorales tiene como característica común la desconfianza en las instituciones y procedimientos electorales. La creación y consolidación de confianza lleva tiempo y requiere de profesionalización e integridad de los oficiales electorales que la sustenten.

 

  • Importante reto de los organismos encargados de la administración electoral es el crecimiento en sus responsabilidades y atribuciones, que en muchas ocasiones genera una sobrecarga y que con frecuencia no viene acompañadas de los presupuestos correspondientes. Sin embargo, los procesos de democratización y de fortalecimiento en las funciones del Estado traerá en consecuencia mayores atribuciones
  • En la ruta de construcción de confianza y credibilidad es necesario que los organismos electorales sean ejemplo de transparencia y pulcritud en el manejo de los recursos públicos. Abrir nuevos para la rendición de cuentas, acompañadas de auditorías independientes y altamente profesionales.
  • Los organismos electorales, garantes de la voluntad ciudadana, podrían tener un acercamiento y vinculación permanente con organizaciones sociales, medios de comunicación y atención especial en redes sociales. El trato con la vertiente de poder político, poderes del Estado y partidos, es por ley por naturaleza del organismo electoral. Sin embargo, el trato con organizaciones sociales, académicas, empresariales, culturales, científicas, deportistas, estudiantes, obreros, empleados públicos, cultos religiosos entre otros. Para hacer frente a las intenciones de atentar contra la autonomía de los organismos electorales, hay que fortalecerse del poder procedente de la sociedad.
  • Uno de los retos más fuertes que enfrentan las autoridades electorales es el desencanto con la democracia. En este aspecto, hay al menos un problema de concepción y conceptualización. Hay una decepción con la democracia. A menudo se alega que la democracia electoral no resuelve los problemas y necesidades sociales que prometieron partidos y candidatos.

Pero las elecciones resuelven un gran tema: la legitimidad y la legalidad de la representación política. Lo que no resuelve, pues no le corresponde, son los problemas económicos y sociales cuya responsabilidad está en la representación política electa legal y democráticamente. El gran tema de la gestión administrativa está en el poder ejecutivo; para ello cuenta con otros instrumentos legales, presupuestales y administrativos. El tema de la gobernabilidad, relación entre poderes ejecutivo y legislativo, descansa en la responsabilidad de este último. Al poder electoral le corresponden otras tareas: organizar elecciones libres, transparentes, equitativas, que garanticen la integridad electoral de los procesos electorales.

 

Manuel Carrillo Poblano

Mexicano

Desde 1993 se desempeña como Coordinador de Asuntos Internacionales del Instituto Federal Electoral.

Es licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México y tiene una Maestría en Ciencia Política del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México.

Colaboró en el área de capacitación y formación de funcionarios en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), así como en diversas dependencias del gobierno mexicano, destacando la Secretaría de Gobernación y la Presidencia de la República. Ha participado en diversas misiones de observación electoral, así como en ejercicios de cooperación técnica en materia de organización de procesos electorales.

Es autor de diversas colaboraciones en materia electoral, entre las que se encuentran su aportación para la segunda edición del Diccionario electoral, editado por el Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH-CAPEL) y la elaboración y publicación de un artículo sobre las elecciones locales en México en la Revista Mundo Electoral, editada por el Tribunal Electoral de Panamá. Ha participado como ponente en foros nacionales e internacionales

 

[1] “Derecho Electoral Latinoamericano. Un Enfoque Comparativo”. Nohlen, Dieter; Valdés, Leonardo; Zovatto, Daniel. Fondo de Cultura Económica, 2019. p.425)

[2]Ídem. pp. 427-430.

[3]Ídem. pp. 429-431.

[4]Ídem. pp. 434-437.