Diversos reportes sobre el estado de la democracia en el mundo muestran un deterioro en los indicadores sobre la salud de este sistema. Según El Instituto V-Dem, en la última década han aumentado la desinformación, la polarización y la autocratización, como fenómenos que se refuerzan entre sí[1]. También hay un desencanto con la democracia en la región latinoamericana basado, entre otros factores, en los severos niveles de desigualdad social y económica que obstaculizan la participación política por los medios institucionales[2]. Y, de acuerdo con el reporte de la encuesta Latinobarómetro 2023, en los últimos años incrementó el apoyo hacia los gobiernos autoritarios (23 % a 33 %)[3].

Ante estos indicadores poco favorables del sistema democrático, sobresalen los resultados estables en términos de integridad electoral. Datos sobre la percepción de la integridad de las elecciones no han mostrado cambios significativos ni al alza ni a la baja. Lo anterior pone de manifiesto la fortaleza del sistema de elecciones a nivel mundial, particularmente de algunas etapas del ciclo electoral como los procedimientos electorales, el conteo de votos y los resultados.

[1] V-Dem Institute. (2023). “Democracy Report 2023. Defiance in the Face of Autocratization”. Disponible en: https://v-dem.net/publications/democracy-reports/

[2] Virtuoso, F.J.; A. Alvarez, (2021). “Crisis y Desencanto con la Democracia en América Latina”. Universidad Católica Andrés Bello.

[3] Corporación Latinobarómetro. (2023). “Informe 2023. La recesión democrática de América Latina”. Informe disponible en: https://www.latinobarometro.org/lat.jsp

 

Ante ese escenario, es relevante preguntarse, ¿qué ha permitido mantener la calidad de las elecciones a pesar del retroceso o deterioro de otras dimensiones de la democracia? Y, ¿qué instituciones han aportado a la fortaleza de las elecciones democráticas? Para atender a la pregunta, en este artículo se plantea, como respuesta preliminar, que la justicia electoral y quienes la imparten —las y los jueces electorales— juegan un rol fundamental para las democracias, pues al defender la legalidad de las elecciones y los derechos político-electorales, se puede fortalecer la percepción que tiene la ciudadanía de que los comicios son justos, libres y transparentes. Además, desde la justicia electoral se puede contribuir de manera directa a la integridad de las elecciones si se usa un enfoque de integridad electoral en el análisis e interpretación de los casos que se conocen. Para exponer esta propuesta se abordará primero qué es la integridad electoral, y posteriormente se expondrá cómo es que se puede juzgar con este enfoque.

 

Integridad de las elecciones

¿Qué es?

La integridad electoral es una perspectiva política, social y académica preocupada por la calidad de las elecciones en el mundo. El punto de partida de este enfoque es el reconocimiento de que, a pesar de la expansión de las democracias en el siglo pasado y la celebración de elecciones democráticas, persisten las malas prácticas electorales que erosionan la legitimidad de las elecciones como cimiento de los sistemas democráticos.

En ese sentido, de acuerdo con IDEA Internacional, una elección es íntegra cuando se basa en los principios democráticos de sufragio universal y equidad política, reflejados en estándares y acuerdos internacionales y cuando goza de una preparación y administración profesional, imparcial y transparente a lo largo de todo el ciclo electoral[1].

[1] International IDEA. (2012). “Deepening Democracy: A Strategy for Improving the Integrity of Elections Worldwide”. Disponible en: https://www.idea.int/publications/catalogue/deepening-democracy-strategy-improving-integrity-elections-worldwide

 

El enfoque de integridad propone entender el proceso electoral como un ciclo con distintas fases claramente diferenciadas, y considerar cómo la afectación de cada una puede repercutir en la legitimidad del sistema democrático[1]. Pippa Norris describe este ciclo como una serie de 11 etapas no necesariamente secuenciales ni determinantes sobre las otras, pero que sí están ligadas entre sí.

Es por eso que, a partir de estos elementos y aportaciones académicas, se ha reconocido que la integridad electoral tiene tres componentes principales[2]:

  1. Los convenios y tratados internacionales y las normas globales que contienen los valores democráticos globalmente aceptados que se deben hacer valer. Tal es el caso de la Declaración Universal de Derechos Humanos que constituye la base jurídica y los principios fundamentales que legitiman el apoyo internacional a las elecciones, el Pacto Internacional para los Derechos Civiles y Políticos, que detalla las normas globales que deben regir en las elecciones, y el Código de Buenas Prácticas, entre otros.
  2. La universalidad, pues la integridad de las elecciones no es una característica aplicable solo a las democracias largamente establecidas, sino a las de todo el mundo.

[1] Norris, P. (2015). “Chapter 1. Introduction: Why do elections fail?” En Why Elections Fail. Cambridge University Press.

[2] Martínez I Coma, F.; Norris, P.; F. Richard W. (2015). “Integridad en las elecciones de América 2012-2014”. América Latina Hoy, vol. 70, págs. 37-54.

 

¿Cómo se mide?

La perspectiva política y social de este enfoque se ha centrado en la necesidad de generar acuerdos políticos entre distintos actores, instituciones y la sociedad civil. Por su lado, la parte académica se ha dedicado a proponer, desde un enfoque multidisciplinario, distintas maneras de medir la integridad electoral.

Una forma de medir la integridad de las elecciones es a partir de su opuesto: la presencia o ausencia de las malas prácticas electorales. Estas prácticas se conciben como la manipulación de las elecciones a través de acciones que erosionan la calidad de los comicios, al sustituir el interés público por el beneficio personal o partidista (Birch, 2011) o como la violación a la integridad (Norris, 2015).

Sarah Birch distingue tres tipos de manipulación:

  • La del marco legal electoral o del sistema de elecciones, como ocurre con el fenómeno del
  • La de la decisión electoral, como son las prácticas de la compra y coacción del voto que inciden en la libertad de elegir de la ciudadanía.
  • La de la administración electoral a partir de la injerencia en estos órganos[1].

 

En consecuencia, según la cantidad y gravedad de estas prácticas, disminuirá la integridad de la que gozan las elecciones. Por el contrario, entre menor sea la manipulación a lo largo del ciclo electoral, podremos hablar de una elección con mayor grado de integridad.

 

Juzgar con perspectiva de integridad electoral

Integridad de las elecciones y justicia electoral

Las malas prácticas tienen múltiples consecuencias para las democracias modernas:

  • Dañan la confianza pública en los procesos electorales.
  • Repercuten en el respeto al Estado de derecho democrático.
  • Afectan la legitimidad de las autoridades electas y del sistema político en su conjunto.

 

Las malas prácticas son resultado de la combinación de varios elementos que los actores políticos ponderan frente a las oportunidades de cometerlas: la efectividad de las opciones y los costos asociados a las mismas a partir de las sanciones existentes y la probabilidad de ser castigados. Frente a ello, el papel de las autoridades electorales se vuelve clave para moldear los incentivos de los actores. Esto se ve de manera clara en el caso de la justicia electoral, pues los órganos jurisdiccionales son los encargados de garantizar la regularidad de las elecciones, la defensa de los derechos político-electorales, así como la celebración de elecciones libres, justas, auténticas y periódicas. De esa forma, la justicia electoral constituye la garantía de la vigencia del Estado constitucional democrático de derecho[2].

A partir de lo anterior, parece claro que las y los jueces electorales juegan un rol fundamental en el proceso electoral, su integridad y legitimidad. Sus sentencias y jurisprudencias sirven de brújula para todos los actores políticos, al generar incentivos que fomenten o inhiban comportamientos específicos. De esta manera, los actores pueden tomar decisiones según el costo o el beneficio esperado de seguir las reglas electorales.

En la medida en la que la función jurisdiccional se apegue a los principios de integridad electoral, esta labor puede garantizar los preceptos democráticos esenciales como son la libertad del voto y la equidad en la contienda. En los últimos años, en México el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) ha contribuido a la búsqueda de elecciones íntegras, adoptando una perspectiva de integridad en algunas de sus sentencias. En estas decisiones, no solo se recurre a las normas locales, sino también a normas globales o estándares internacionales aplicables a los casos concretos que se presentan.

 

¿Qué es juzgar con perspectiva de integridad electoral?

Al analizar casos en los que el TEPJF ha utilizado el enfoque de integridad, se puede definir “juzgar con perspectiva de integridad electoral” de manera general como un estudio de los casos relacionados con las malas prácticas y delitos electorales. Con este enfoque, se evalúan los hechos y elementos de prueba de manera integral, velando por la protección de los valores democráticos globalmente aceptados. Esto, a su vez, eleva la calidad de las sentencias y refuerza su capacidad para disuadir y castigar, en su caso, la comisión de estas prácticas.

En particular, esta forma de hacer justicia implica juzgar con un enfoque integral que privilegie el análisis contextual y tome en consideración los estándares y normas internacionales. Además, se considera la flexibilización de los estándares probatorios, con el objetivo de priorizar el cumplimiento de los principios democráticos de sufragio universal y equidad en la contienda.

A partir de los casos en los que se ha usado el enfoque, es posible hacer un ejercicio inductivo para proponer algunos de los elementos centrales de los que se puede definir como juzgar con perspectiva de integridad. Estos elementos son:

  • Tener en cuenta todas las propiedades relevantes del caso bajo análisis, como son los sujetos normativos, el contexto integral, los elementos de prueba disponibles y los actores implicados.
  • Analizar el asunto a la luz de los principios o valores y estándares aplicables para advertir posibles malas prácticas que puedan vulnerar la integridad electoral y, en su caso, determinar la existencia de las infracciones y las responsabilidades, así como las irregularidades invalidantes.
  • Reconocer la responsabilidad que tienen los distintos actores durante todas las etapas del ciclo electoral.
  • Identificar las áreas de oportunidad en la legislación electoral vigente, así como en la conducta de personas precandidatas y candidatas, de los partidos políticos, de las personas servidoras públicas y de las autoridades electorales —administrativas y jurisdiccionales—.

 

Juzgando con perspectiva de integridad electoral: un caso práctico

Hay un caso reciente relacionado con una denuncia por coacción del voto con propaganda indebida, en el que es aplicable esta manera de juzgar. En este asunto, un partido político denunció al candidato de otro partido por coaccionar el voto al entregar, durante el periodo de campaña, propaganda sobre dos tarjetas de programas sociales denominados “Por ti mujer fuerte” y “Por ti en compañía”.

En la propaganda denunciada se prometía crear un programa social para las mujeres y las personas adultas mayores, con el objetivo de brindar un apoyo económico bimestral a sus beneficiarios. Además, la propaganda contenía una parte que se podía separar del resto de la publicidad con la indicación “Desprende esta tarjeta y guárdala” y un talón con espacios en blanco para llenar con los datos de las personas que recibieran la publicidad (ver imagen).

[1] Méndez de Hoyos, I. (2017). “La manipulación del marco legal de las elecciones en América Latina entre 2000-2012: una aproximación metodológica”. En Foro Internacional, 229, LVII, (3), 640-685.

[2] Orozco, J. Justicia electoral comparada de América Latina. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Disponible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/5548-justicia-electoral-comparada-de-america-latina

 

El Tribunal Electoral local[1] siguió la línea jurisprudencial de este tipo de casos para concluir que no existía la coacción del voto. Esto se debió al hecho de que la propaganda en cuestión no estaba hecha de cartón, no contenía códigos de barra ni un chip que permitiera hacerles transferencias económicas a sus portadores. Además, el Tribunal local determinó que la entrega de esta propaganda no implicó la oferta de un bien o servicio con la intención de influir en el electorado, ni se encontró un padrón de beneficiarios con el que se comprobara una estrategia clientelar.

El partido actor impugnó la decisión del Tribunal local ante la Sala Superior del TEPJF, señalando que la propaganda efectivamente generó una expectativa de acceso a un programa social para mujeres y personas de la tercera edad. Este argumento se basó en el diseño de la propaganda que se centraba en la oferta de un programa futuro y contenía un talón desprendible con el que se podría identificar la identidad del futuro poseedor del programa en caso de que el candidato resultara ganador.

De esta manera, el problema jurídico a resolver consistía en definir si la sentencia del Tribunal local había sido correcta. Es decir, si esta decisión, basada en el criterio tradicional sobre este tipo de propaganda se consideraba válida, al no encontrarse que su entrega generaba un posible riesgo al contar con un padrón de beneficiarios con el cual influir en el electorado.

La Sala Superior revocó la sentencia del Tribunal local, ordenando que este determinara la existencia de la infracción, estableciera a las personas responsables de cometerla y las sancionara de acuerdo con Derecho. Para llegar a esta decisión, la Sala Superior destacó en su sentencia aspectos como:

  • El diseño de la propaganda, misma que permitía la manipulación para generar la expectativa de recibir el programa social si ganaba el candidato que la ofreció.
  • Un video aportado por el partido denunciante, en el que una de las coordinadoras de la campaña del candidato denunciado explicaba el método de recabado de información y la oferta de dinero que recibirían los beneficiarios en el caso de que el candidato triunfara.
  • La autoridad instructora encontró el testimonio de un ciudadano que, al recibir la propaganda, llenó con sus datos de identificación el espacio de la publicidad destinado para hacerlo y se quedó con la tarjeta en caso de que resultara ganador.

La coacción del voto es una mala práctica que, al igual que muchas otras, presenta desafíos en su evaluación y valoración por parte de las autoridades electorales. Esto debido a que son faltas que son difíciles de demostrar y medir el impacto que tienen sobre el electorado. Por esta razón, la flexibilización del estándar probatorio para el estudio y sanción de estas prácticas se convierte en un aspecto relevante a considerar para acreditar estas conductas a través de inferencias basadas en el material probatorio disponible.

Este fue un caso relevante para el TEPJF porque dio lugar a un cambio de criterio en el que, para determinar que se acreditó una infracción por entregar propaganda u ofertar un beneficio, no es necesario demostrar la existencia de un padrón de beneficiarios. En su lugar, se considera suficiente comprobar que el diseño, contenido y características de la publicidad, junto con el contexto en el que se difundieron, podían generar una expectativa de recibir los beneficios ofrecidos en ella. Esto se debe a la elaboración de este tipo de propaganda que puede dar lugar a prácticas de coacción del voto e influir en las preferencias de la ciudadanía, lo que está prohibido en la normativa electoral local del caso analizado.

Este cambio de criterio se fundó en la obligación de los tribunales electorales de proteger la libertad, autenticidad e integridad de las elecciones, al sancionar este tipo de faltas cuando están prohibidas en las normas. Con esto también se buscó desincentivar a futuro que los actores políticos se aprovechen de las necesidades de los grupos en situación de vulnerabilidad para obtener apoyo político.

De esta manera, la sentencia de la Sala Superior permitió que, en el nuevo estudio de la instancia local, se retomara una perspectiva menos restrictiva en la admisión de pruebas para estudiar una falta. En consecuencia, este caso muestra las ventajas de la aplicación del enfoque de integridad electoral al momento de juzgar al:

  • Valorar las afectaciones tomando en cuenta los estándares internacionales y normas globales como el sufragio universal e igualdad política establecidos en la Comisión Global sobre elecciones, democracia y seguridad, así como los límites de los derechos de las personas a realizar propaganda política o electoral determinada en el Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles.
  • Permitir la valoración del contexto general y particular. El análisis del contexto general consistió en tener en cuenta que la oferta del programa social se hizo durante el periodo de campañas, mientras que el contexto particular se relaciona con el reconocimiento de que varias de las personas involucradas en la difusión de la propaganda tenían cargos relevantes en el partido y en la campaña, por lo que era factible que los receptores de la publicidad tuvieran la expectativa de recibir el programa si votaban por el candidato.
  • Usar un estándar probatorio flexible que permitiera la recopilación y valoración de pruebas idóneas que evidenciaran de manera indirecta la comisión de la falta.

 

Reflexiones finales

Ante el contexto desafiante que enfrentan las democracias modernas a lo largo del mundo, las autoridades electorales no pueden bajar la guardia en su labor, pues esta es parte fundamental del engranaje democrático de cada nación. Este artículo demuestra que una forma en la que la función jurisdiccional puede continuar fortaleciendo la integridad de las elecciones es mediante la inclusión del enfoque de integridad electoral en su toma de decisiones. Se trataría de impulsar un círculo virtuoso en el que:

  • Se promueva la equidad en la contienda a lo largo del ciclo electoral.
  • Se castiguen las malas prácticas electorales que erosionan la legitimidad de las elecciones.
  • Se promueva la confianza de la ciudadanía en las autoridades electorales y en la democracia en su conjunto.

 

Latinoamérica aún enfrenta importantes desafíos sobre todo en el periodo de campañas, en ámbitos como la cobertura de los medios de comunicación —que debe ser equitativa— y el financiamiento político, así como la transparencia que los partidos deben hacer de sus gastos[2].

Aplicar la perspectiva de integridad electoral implica reafirmar los derechos y los principios que ya forman parte de nuestros marcos normativos y los tratados internacionales respaldados por las naciones democráticas. A partir de la difusión y adopción de este tipo de estudio e interpretación en los casos, será posible fortalecer la impartición de justicia electoral como una vía para fortalecer la calidad de las elecciones y la democracia en el mundo.

 

Referencias

  • Birch, S. (2010). “Perceptions of Electoral Fairness and Voter Turnout”. Comparative Political Studies, 43(12): 1601-1622.
  • Corporación Latinobarómetro. (2023). “Informe 2023. La recesión democrática de América Latina”. Informe disponible en: https://www.latinobarometro.org/lat.jsp
  • Electoral Integrity Project. (2023). “Electoral Integrity Global Report 2023”. Disponible en: https://www.electoralintegrityproject.com/reports
  • Martínez I Coma, F.; Norris, P.; F. Richard W. (2015). “Integridad en las elecciones de América 2012-2014”. América Latina Hoy, 70, págs. 37-54.
  • Méndez de Hoyos, I. (2017). “La manipulación del marco legal de las elecciones en América Latina entre 2000-2012: una aproximación metodológica”. En Foro Internacional, 229, LVII, (3), 640-685.
  • Norris, P. (2015). “Chapter 1. Introduction: Why do elections fail?” En Why Elections Fail. Cambridge University Press.
  • Orozco, J. Justicia electoral comparada de América Latina. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Disponible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/5548-justicia-electoral-comparada-de-america-latina
  • V-Dem Institute. (2023). “Democracy Report 2023. Defiance in the Face of Autocratization”. Disponible en: https://v-dem.net/publications/democracy-reports/
  • Virtuoso, F.J.; A. Álvarez, (2021). “Crisis y Desencanto con la Democracia en América Latina”. Universidad Católica Andrés Bello.

[1] La impartición de justicia electoral en México se divide en dos: las instancias locales y el TEPJF como salas que forman parte del Poder Judicial de la Federación. De esta manera, cada entidad cuenta con un tribunal electoral local, mientras que el TEPJF se divide en cinco salas regionales (una por circunscripción), una Sala Regional Especializada encargada de procesar los procedimientos sancionadores y una Sala Superior como última instancia de apelación en materia electoral.

[2] Electoral Integrity Project. (2023). “Electoral Integrity Global Report 2023”. Disponible en: https://www.electoralintegrityproject.com/reports