Por Hermenegilda del Rosario Fondeur Ramírez

 

En la República Dominicana, la celebración de los procesos electorales permite al legislador adecuar las normas y llenar los espacios que hacen efectiva la participación democrática como pilar fundamental para la consolidación del respeto a los derechos ciudadanos.

El primer intento de separación de funciones de los procesos electorales y la justicia electoral se da mediante la Ley núm.02-03, del 14 de febrero del año 2003, que introdujo modificaciones a la Ley electoral núm. 275-97, del 21 de diciembre de 1997, la cual permitió la división de la Junta Central Electoral en dos cámaras: administrativa y contenciosa.

Desde la proclamación de la Constitución del año 2010 se dispuso una separación de funciones en la administración de los procesos electorales y la justicia electoral. En el año 2011, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Superior Electoral, núm.29-11, del 20 de enero del 2011, se estableció el Tribunal Superior Electoral como un órgano permanente, colegiado y dotado de plena jurisdicción, que encabeza la administración de justicia electoral y cuyas decisiones son dictadas en única y última instancia, y solo podrán ser revisadas por el Tribunal Constitucional, si se advierte violación a algún derecho constitucional.

En este sistema de administración de justicia electoral, las juntas electorales son órganos de carácter permanente, dependientes de la Junta Central Electoral en materia administrativa, encargadas de los procesos electorales en la demarcación que le corresponda, administran su organización y tienen competencias para conocer las impugnaciones que le son sometidas conforme al ordenamiento jurídico. Además, sus decisiones pueden ser recurridas ante el Tribunal Superior Electoral. También las Oficinas de Coordinación de Logística Electoral en el Exterior (OCLEE) funcionan como tribunales electorales de primera instancia.

La imparcialidad como principio está estrechamente relacionado con la combinación de funciones que ejercen los miembros de las juntas electorales y con el principio del juez natural. En este artículo se examinan los problemas y las consecuencias legales de este fenómeno en el contexto electoral de la República Dominicana[1].

Las juntas electorales juegan un papel trascendental en la materialización del ejercicio democrático de elegir y ser elegible; desde la organización del proceso electoral hasta el agotamiento de las vías jurisdiccionales, fundamentadas en el artículo 213 de la Constitución, el cual dispone lo siguiente:

 

“Juntas electorales. En el Distrito Nacional y en cada municipio habrá una Junta Electoral con funciones administrativas y contenciosas. En materia administrativa estarán subordinadas a la Junta Central Electoral. En materia contenciosa sus decisiones son recurribles ante el Tribunal Superior Electoral, de conformidad con la ley”[2].

 

Además, a los fines de regular estas disposiciones constitucionales, la Ley Orgánica del Régimen Electoral núm.20-23, del 21 de febrero del año 2023, en su artículo 47 dispone lo siguiente:

 

“Las juntas electorales tendrán las siguientes atribuciones: 1) Atribuciones administrativas. Corresponden a las juntas electorales, independientemente de las que resulten de otras disposiciones de la Constitución y de la ley, así como de las instrucciones emanadas de la Junta Central Electoral, las siguientes atribuciones administrativas: a) Designar a los funcionarios de cada uno de los colegios electorales que deban funcionar en su jurisdicción, de conformidad con los criterios establecidos por la Junta Central Electoral y bajo su supervisión; b) Velar por la distribución adecuada y oportuna del equipo y de los materiales electorales necesarios para el buen funcionamiento de los colegios electorales de su jurisdicción, aprobados por la Junta Central Electoral; c) Verificar el cómputo de la votación efectuada en cada elección, a la vista de las relaciones formuladas por los colegios electorales y de conformidad con las disposiciones que al efecto se establecen en esta ley, y el procedimiento adoptado por la Junta Central Electoral; – 22 – d) Formular, basándose en el cómputo efectuado según se ha dicho en el párrafo anterior, la relación general de la votación del municipio y la relación de los candidatos que hubiesen resultado elegidos para cargos congresuales y municipales, de conformidad con lo que se dispone en otra parte de esta ley y el procedimiento que sea definido por la Junta Central Electoral; e) Expedir los correspondientes certificados de elección a los candidatos que hubiesen resultado elegidos a cargos municipales, y proclamarlos; f) Cumplir y hacer cumplir, dentro de su jurisdicción, las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que le conciernen, así como las disposiciones emanadas de la Junta Central Electoral.

2) Atribuciones contenciosas[3]. Las juntas electorales, en lo concerniente a sus atribuciones de carácter contencioso, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley núm.29-11, del 20 de enero de 2011, Ley Orgánica del Tribunal Superior Electoral y sus reglamentos”[4].

 

Frente a lo expuesto, analizamos que las juntas electorales:

 

  1. Son órganos administrativos dependientes de la Junta Central Electoral;

 

  1. Actúan como organizadores del proceso electoral y juzgadores de primera instancia de los asuntos contenciosos electorales en época o periodos electorales;

 

  1. No disponen de un personal diferente para el accionar administrativo y contencioso, no están sujeto a la facultad de un órgano jurisdiccional;

 

  1. Su estructura organizativa es totalmente dependiente en el aspecto económico de la Junta Central Electoral;

 

  1. No se garantiza el principio de juez natural (implica que los órganos encargados de administrar y resolver disputas electorales deben estar diferenciados);

 

  1. La estructura legal vigente induce al juzgador de las juntas electorales a posibles contaminaciones, por el conocimiento administrativo previo de las actuaciones del proceso electoral;

 

  1. Existe inobservancia de los precedentes jurisprudenciales del Tribunal Superior Electoral.

 

En ese sentido, el actual presidente de la Junta Central Electoral, Jáquez Liranzo, analiza sobre las juntas electorales lo siguiente:

“Nótese que las Juntas Electorales tienen, por mandato constitucional, funciones administrativas y contenciosas, pero esto no significa que las mismas personas desempeñen labores en ambos aspectos a la vez. Sin embargo, actualmente, funcionan tal y como lo hacía la Junta Central Electoral antes de la derogada Ley 02-03, pues los integrantes de las juntas electorales tienen una doble función”[5] (Sic).

Esta dualidad de funciones constituye un desafío para la objetividad del tercero imparcial, (que se supone no debe tener conocimiento de la causa que es puesta a su cargo). Para que de esta forma pueda emitir una resolución sin señalamientos a la persona, tampoco a la institución, más bien las inconformidades tendrán que ser expuestas mediante un escrito recursivo ante el Tribunal Superior Electoral.

No es momento de mirar atrás, es cuestión de verificar las garantías procesales electorales de raigambre constitucional que perfeccionan y brindan mayor autenticidad a la labor jurisdiccional para los comicios venideros, en ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, fundamentada en el artículo 8.1 de la Convención en el Caso Barreto Leiva vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas, 2009, establece que:

“(…) el concepto de juez natural, una de las garantías del debido proceso, a las que inclusive se ha reconocido, por cierto, sector de la doctrina, como un presupuesto de aquel. Esto implica que las personas tienen derecho a ser juzgadas, en general, por tribunales ordinarios, con arreglo a procedimientos legalmente establecidos”[6]. (p. 41) (Sic).

En el contexto de las juntas electorales, la aplicación estricta del principio del juez natural[7] implica que los órganos encargados de administrar y resolver disputas electorales deben estar diferenciados. La mezcla de funciones podría contradecir el principio del juez natural, al permitir que los mismos individuos que gestionan el proceso electoral también tengan la capacidad de juzgar las controversias surgidas en él. “(…) El juez natural en materia contenciosa electoral es, en esencia, el garante para la protección de los derechos fundamentales de naturaleza política electoral, razón por la cual, cada uno de los elementos que caracteriza la jurisdicción contenciosa electoral permiten plenamente retener la competencia”[8].

Este principio del juez natural está vinculado al debido proceso constitucional y (Rodríguez Rescia, 1988) proporciona garantías que deben ser observadas partiendo de que:

 

“El juez natural es la garantía mínima que debe reportar un proceso para que sea legal y justo. Como corolario de la anterior definición, podemos obtener los siguientes cuatro elementos: Competencia: es la capacidad que la ley le otorga a los jueces para conocer determinadas causas; es decir, para ejercer su jurisdicción en un caso concreto. Independencia: es una condición fundamental que implica que el juez no puede tener ningún tipo de subordinación a las partes del proceso. Imparcialidad: representa al juez como un tercero neutral entre las partes procesales que brinda la seguridad de que decidirá el proceso con objetividad. Establecimiento con anterioridad a la ley: Se refiere a que el tribunal debe haber sido designado previamente al hecho que se investiga”[9]. (Sic)

 

Este conjunto de elementos refuerza la legitimidad del sistema de justicia, asegurando un marco equitativo que protege los derechos de las partes involucradas, promueve un entorno de confianza y transparencia en los procesos judiciales, respaldando la correcta aplicación de los principios que gobiernan las actuaciones del juez natural; en ese mismo orden la sentencia TC/0206/14, del Tribunal Constitucional, abordó el alcance del principio al juez natural de la manera siguiente:

 

“En este sentido, de acuerdo con la doctrina constitucional, la garantía de ser juzgado por el juez competente cumple con una doble finalidad: por un lado, evita cualquier tipo de manipulación en la administración de justicia, es decir, intenta evitar que cambiando el órgano judicial que ha de conocer una litis, tenga lugar algún tipo de influencia en el resultado del proceso. Por otro lado, el derecho al juez predeterminado por la ley cumple una crucial función de pacificación en la medida en que las leyes dejan importantes márgenes de interpretación al juez y el hecho de que el órgano judicial competente esté constituido de antemano, según criterios públicos y objetivos para disipar posibles sospechas, hace que la decisión adoptada por el juez sea aceptable para la parte vencida en el juicio. En definitiva, el derecho a ser juzgado por el juez competente constituye una garantía procesal con rango de derecho fundamental íntimamente unido a la imparcialidad e independencia judicial en sus dos manifestaciones: en razón de la materia y del territorio” (Pág. 22-23).

De esta forma es imposible ignorar que “(…) la función del juez constitucional electoral es indispensable para que se respete el Estado de derecho y para hacer viable el sistema democrático. Pero para lograr ese propósito no solo debe constar con los conocimientos teóricos-práctico, sino que debe partir del respeto irrestricto de la Constitución y tener la capacidad de ejercer su facultad interpretativa (…)”[10].

Este principio exige que los conflictos y disputas sean resueltos por órganos imparciales y previamente establecidos por la ley. Además, asegura que las partes en disputa tengan las garantías de justicia objetiva, sin la influencia de decisiones arbitrarias o sesgadas. En este sentido y sin el interés de realizar señalamientos en un caso particular, más bien, mi punto de partida es una investigación académica realizada como finalización de trabajo final en una maestría recién terminada[11], esto me permite establecer que se hace necesario, además, consolidar la jurisprudencia electoral desde donde nacen los procesos hasta la última instancia.

A los fines de alcanzar esta función jurisdiccional independiente de un juez de primera instancia electoral, ¿será necesario modificar la Constitución?

La Constitución dominicana deja clara las atribuciones de las juntas electorales y la posibilidad de que los procedimientos sean regulados por la ley, por lo que no será necesario tocar la Constitución en este aspecto; el mandato vigente le permite al legislador crear el instituto, sin tener que delegar mediante potestad reglamentaria al Tribunal Superior Electoral. Es en ese sentido que proponemos instituir la figura del juez electoral de primera instancia en todo el territorio nacional, conforme la distribución de las juntas electorales y agregar en el Capítulo III, de la Ley núm. 29-11, del 20 de enero de 2011, Ley Orgánica del Tribunal Superior Electoral, una primera sección titulada “De la composición de las Juntas Electorales como Tribunales de Primera Instancia en Materia Contenciosa Electoral”, con el desarrollo de los artículos que establezcan los requisitos y formalidades de esta nueva atribución.

En este contexto será transformada la estructura de las juntas electorales, impactando los artículos 13, 14, 15, 16, contemplando la participación del juez electoral de primera instancia. También la Ley núm. 20-23, Orgánica del Régimen Electoral, los artículos 35 y hasta el 39 deberán ser modificados, en el sentido de que solo regirá las atribuciones administrativas para el proceso electoral.

La constitución dominicana en el pasado año dos mil veinticuatro 2024 sufrió algunas modificaciones que impactan la organización y los trabajos de las juntas electorales, al unificar las elecciones municipales, congresuales y presidenciales, para ser celebradas de forma conjunta. Aunque se haya reducido la cantidad de diputados de ciento noventa (190) a ciento setenta (170), esto no implica una baja en la logística operacional en el día de la celebración de las elecciones; todo lo contrario, los trabajos aumentarán desproporcionadamente, y su resolución estará a cargo de la misma persona que administran y también tienen la función de juez electoral.

Las juntas electorales son actores clave en la protección de los derechos políticos de los ciudadanos, y con capacidades adecuadas podrá abordar de manera más efectiva los desafíos que surjan durante el proceso electoral. El éxito de esta reforma dependerá de la voluntad política, la implementación efectiva de las nuevas disposiciones y el compromiso de todos los actores involucrados. En ese sentido, para lograr esta separación son necesarias acciones oportunas, siendo la principal una modificación normativa en las atribuciones contenciosas electorales, a los fines de eliminar la dualidad de funciones en las personas que administran el proceso y juzgan en primera instancia los procesos contenciosos electorales.

En cuanto a los aspectos administrativos, quedará a cargo del Tribunal Superior Electoral establecer la logística y adecuación de las plazas creadas conforme lo establece el artículo 28[12] de la Ley núm. 29-11, Orgánica del Tribunal Superior Electoral. En lo relativo a la ubicación (planta física) y logística a desarrollar, planteamos la firma de un acuerdo interinstitucional del Tribunal Superior Electoral con la Junta Central Electoral, a los fines de fortalecer el funcionamiento de este tribunal de primera instancia.

Una vez instaurado este modelo de juez electoral con independencia funcional, es preciso establecer qué: “(…) Si bien la accesibilidad y comprensión de un SJE puede conducir a un mayor número de impugnaciones, también propicia que el conflicto electoral se procese y resuelva por vías institucionales, lo cual contribuye a la estabilidad y a la paz, reduciendo potenciales conflictos de otra índole”. (Henríquez Jesús Orozco (2013).

En esas mismas líneas el principio de la eficacia integradora “(…) exige que la interpretación de la Constitución sea la vía racional, con el fin de alcanzar soluciones plurales, pero integradoras de los conflictos; es lograr la unidad en la diversidad, entendemos nosotros, y que solo se puede obtener, si la interpretación de la norma constitucional y otras normas equivalentes se realiza de modo coherente y por tanto racional; (…)”[13]. Por tanto, los procesos judiciales electorales no están exentos de cumplir con esta interpretación hermenéutica de la Constitución, rol que está a cargo de jueces probos, que con mayor eficiencia, efectividad y eficacia resuelvan los conflictos puestos a su consideración.

Desde nuestra perspectiva, y como aporte a la consolidación de los procesos democráticos de participación ciudadana, no resulta efectivo, ni eficiente, ni eficaz que quien organiza y concluye el proceso electoral en cada municipio del país, al mismo tiempo pueda emitir resoluciones sobre los conflictos que surjan respeto a dichos procesos, puesto que con las impugnaciones presentadas se está pidiendo a los miembros de las juntas electorales que revisen sus propias actuaciones y se retraten en sus conclusiones.

Preparar, educar y dar seguimiento al desempeño de aquellos que deben juzgar los más mínimos asuntos contencioso electorales, es una tarea indelegable del Tribunal Superior Electoral, a los fines de salvaguardar la buena administración de justicia de los procesos electorales y que de forma definitiva quede separada la labor de administrar procesos electorales e impartir justicia en los casos que apodera la jurisdicción contenciosa electoral, preservando así el estado social y democrático de derecho en el que vive la sociedad dominicana.

Referencia:

Caso Barreto Leiva Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C No. 206, 75 (Corte IDH 17 de noviembre de 2009).

Congreso Nacional de la República Dominicana. (13 de junio de 2015). Constitución Dominicana. Constitución de la República Dominicana. Santo Domingo, República Dominicana.

Congreso Nacional de la República Dominicana. (27 de octubre de 2024). Constitución Dominicana. Constitución de la República Dominicana. Santo Domingo, República Dominicana.

Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo. (20 de enero de 2011). Ley núm. 29-11 Orgánica del Tribunal Superior Electoral. Ley Orgánica del Tribunal Superior Electoral de la República Dominicana. Santo Domingo, República Dominicana.

Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo. (20 de enero de 2023). Ley Orgánica de los Actos del Estado Civil, núm. 4-23. Deroga la Ley núm. 659 del año 1944. G. O. No. 11096 del 20 de enero de 2023.  Ley Orgánica de los Actos del Estado Civil, núm. 4-23. Deroga la Ley núm. 659 del año 1944. G. O. No. 11096 del 20 de enero de 2023. Distrito Nacional, Santo Domingo, República Dominicana.

Instituto Interamericano de Derechos Humanos. (2018). Diccionario Electoral Tomo I (Tercera ed., Vol. I). San José, Costa Rica: IIDH/CAPEL. (Pág. 595).

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Jesús Orozco, H. (2013). https://www.idea.int/. Obtenido de Chrome Extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.idea.int/sites/default/files/publications/justicia-electoral-manual.pdf

Rodríguez Rescia, V. M. (1988). El Debido Proceso Legal y La Convención Americana sobre Derechos Humanos. En V. M. Rodríguez Rescia, El Debido Proceso Legal y La Convención Americana sobre Derechos Humanos. Recuperado el 24 de julio de 2024, de chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.corteidh.or.cr/tablas/a17762.pdf

Vásquez Correa, D., Acosta de los Santos, H., & Gil, D. (2020). Interpretación constitucional. Santo Domingo: Escuela Nacional de la Judicatura. Obtenido de https://biblioteca.enj.org/handle/123456789/78631

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[1] Ver artículo 213 de la Constitución de la República Dominicana; los artículos 35 y siguientes de la Ley núm. 20-23, Orgánica del Régimen Electoral; artículos 14 y siguientes de la Ley núm. 29-11 del Tribunal Superior Electoral; artículo 7 del Reglamento de Procedimientos Contenciosos Electorales.

 

[2] Congreso Nacional. (27 de octubre de 2024). Constitución de la República Dominicana. Constitución de la República Dominicana, artículo 213 – Juntas Electorales.

[3] Resaltado nuestro.

[4] Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo. (21 de febrero de 2023). Ley núm. 20-23 Orgánica del Régimen Electoral. Deroga la Ley núm. 15-19, Orgánica del Régimen Electoral y sus modificaciones. Artículo 47.- Juntas electorales. Distrito Nacional, República Dominicana.

[5] Jáquez Liranzo, R. A. (2021). “Temas Electorales” volumen I. Santo Domingo, República Dominicana: Editora Búho, S.R.L. p.70.

 

[6] Corte Interamericana de Derechos Humanos, el artículo 8.1 de la Convención. (Caso Barreto Leiva vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas, 2009) (p. 41)

[7] Resaltado Nuestro.

[8] Jaquez Liranzo, R. A. (2021). “Temas Electorales” volumen I. Santo Domingo, República Dominicana: Editora Búho, S.R.L. (p.223)

 

[9] Rodríguez Rescia, V. M. (1988). El Debido Proceso Legal y La Convención Americana sobre Derechos Humanos. En V. M. Rodríguez Rescia, El Debido Proceso Legal y La Convención Americana sobre Derechos Humanos. Recuperado el 24 de julio de 2024, de chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.corteidh.or.cr/tablas/a17762.pdf

[10] Instituto Interamericano de Derechos Humanos. (2018). Diccionario Electoral Tomo I (Tercera ed., Vol. I). San José, Costa Rica: IIDH/CAPEL. (Pág. 595)

[11] Ver Proceso electoral, dualidad de funciones de las juntas electorales, año 2024, Fondeur Ramírez, Hermenegilda del Rosario.

[12] Artículo 28.- Atribuciones administrativas para su funcionamiento. Los aspectos de índoles administrativos, la política salarial y de remuneraciones de sus funciones y empleados y la estructura de los departamentos técnicos y administrativos de apoyo a las funciones del tribunal, serán determinado según reglamento dictado a tal efecto conforme a los siguientes parámetros: (…)

[13] Vásquez Correa, D. R., Acosta de los Santos, H., & Gil, D. (2020). Interpretación constitucional [Book]. Constitución — Crítica e interpretación. Retrieved from https://biblioteca.enj.org/handle/123456789/78631