Flavia Freidenberg

 

 

  1. La excepcionalidad panameña[1]

 

A diferencia de otros países de América Latina, Panamá es percibida como uno de los sistemas democráticos más estables de la región. Tanto los indicadores objetivos empleados para la evaluación de la democracia (rutinización de elecciones, alternancia en el poder, integridad electoral, participación de la ciudadanía y/o calidad institucional) como los datos subjetivos, fruto de encuestas a personas expertas, élites políticas y/o a la ciudadanía, han dado cuenta de esa rutinización democrática durante las tres últimas décadas (Freedom House 2024; Loxton 2022; Guevara Mann 2016). Si bien las expectativas iniciales sobre su éxito democratizador y de gestión económica eran escasas, en la práctica, el país ha conseguido destacar en una serie de indicadores económicos y políticos, especialmente, si se lo compara con un contexto regional y global de erosión democrática (Corporación Latinobarómetro 2023).

 

El sistema político panameño ha experimentado una “democratización exitosa” -aun cuando fuera resultado de una invasión militar- (Loxton 2022: 85); ha realizado de manera periódica siete procesos electorales -libres, competitivos y con rotaciones ordenadas del poder-, en los que se ha dado la alternancia de diversos liderazgos y partidos (Freedom House 2024; Guevara Mann 2016); se respetan las libertades de expresión y asociación (Freedom House 2024) y la ciudadanía ha participado activamente en dichos procesos (Tabla 1). En este escenario, se fue generando un sistema de partidos plural y estable (Brown Araúz y Sonnleinter 2016), caracterizado la gran parte del período por una lógica competitiva con capacidad coalicional, centrípeta, cierta distancia ideológica y lógica bipolar (Brown Araúz y Sonnleinter 2016) y con diversos niveles de competitividad -desde cerrados e inciertos (1994, 2019) a otros más abiertos (2009, 2004)-.

 

 

Tabla 1: Elecciones, resultados y participación en Panamá

 

Año de la elección Resultado primero Resultado segundo Margen de victoria Tipo de Candidatura Ganador/a

 

 

 Partido/

Coalición

 Nivel de participación
1994 33.3 29.4 3.9 – Ernesto Pérez Baladares PRD  

73,67%
1999 44.81 37.82 6.99 Desafiante Mireya Moscoso Partido Arnulfista  

76,17%
2004 47.44 30.86 16.58 Desafiante Martín Torrijos Espino PRD  

76,88%
2009 60 37.60 22.4 Desafiante Ricardo Martinelli Cambio Democrático  

74,00%
2014 39.09 31.28 7.7 Desafiante Juan Carlos Varela Partido Panameñista 76,76%
2019

 

 33.35

 

 30.99

 

 2.36

 

 Desafiante

 

 Laurentino Cortizo PRD

 

 73,01%
2024

 

 34.23

 

 24,59

 

 9,64

 

 Desafiante

 

 José Raul Moulino Coalición Realizando Metas + Alianza  

77,6%

Fuente: con datos del Tribunal Electoral y análisis del Observatorio de Reformas Políticas en América Latina.

 

Todos estos datos son los que dan cuenta de la “excepcionalidad panameña” (Loxton 2022: 85) y de un caso de “consolidación formal de las instituciones representativas” (Alvarado de León 2017: 3). Pero esos mismos datos no permiten ver lo que hay “detrás” del funcionamiento de esas instituciones. Como ha alertado hace algunos años Guevara Mann (2016: 259), “bajo la apariencia de prosperidad se esconden situaciones […] que pudiesen minar la estabilidad política que ha disfrutado el país durante dos décadas de democracia”. Los indicadores institucionales empleados parecen ocultar las crisis que enfrenta el sistema político panameño y llaman la atención respecto al funcionamiento de la democracia.[2]

 

Dicho coloquialmente: no todo lo que reluce es oro. Me permito describir este punto con una imagen. Cuando se observa la Bahía de la Ciudad de Panamá desde la Calzada de Amador se ve un paraíso de rascacielos que encandila por su belleza. Cuando se camina detrás de él -a unas calles de esas torres-, se esconde una realidad muy diferente y mucho más compleja. Tras esos lujosos edificios existe otro mundo, que se manifiesta -por ejemplo- en la caótica barriada de El Chorrillo, en el orgulloso “ghetto” de Río Abajo, en las condiciones de precariedad de San Miguelito o de los recintos escolares de los sectores más populares de Río Abajo y Parque Lefevre, entre otros.[3] Ese trayecto -de unos pocos kilómetros- evidencia las profundas brechas sociales y económicas entre mundos culturales, económicos y sociales muy distintos, y alerta sobre las condiciones diferenciadas de acceso a los recursos públicos y privados entre la población.

 

Esas diferencias dramáticas no son únicamente económicas sino también políticas e identitarias y se dan dentro de la ciudad, pero se acentúan a nivel municipal y provincial en todo el territorio nacional. Las elecciones de 2019 buscaron alertar sobre lo que estaba pasando a nivel social en el país, pero el triunfo presidencial del Partido Revolucionario Democrático (PRD) encapsuló la insatisfacción de la ciudadanía con los partidos tradicionales (CIEPS 2021, 2023). La crisis económica que implicó la pandemia -que supuso una de las peores recesiones económicas al país (-17,9 %) (Nevache 2022a)- y la caída en la capacidad de recaudación fiscal; el cambio generacional y el creciente descontento ciudadano que se manifestó en varias movilizaciones en las calles -fines de 2019, julio de 2022 y octubre de 2023- y en las redes sociales (Brown Araúz y Acosta 2022), dan cuenta de ese clima de ebullición social. En tanto, las elecciones de 2024 pudieron canalizar parte de ese descontento al elegir candidaturas de libre postulación de manera significativa para las alcaldías, la Asamblea Legislativa y el apoyo a movimientos políticos nuevos (como MOCA) como una necesidad de pasar “de la calle a las instituciones”.

 

¿Cómo evaluar la democracia? ¿Qué es lo que debe observarse y medir cuando se quiere conocer la salud de un sistema político? ¿Cómo evaluar la democracia cuando los indicadores clásicos se centran en lo procedimental o en lo institucional, pero resultan insuficientes o, al menos, no alcanzan para evaluar las dinámicas críticas que atraviesan al sistema político? Esta discusión no es menor porque tiene que ver con lo que se observa y con cómo se observa lo que se observa. Se trata de reflexionar sobre la evolución de la vida político-institucional del país, al mismo tiempo que se identifican las contradicciones y limitaciones existentes a nivel empírico como metodológico, dado que las medidas clásicas que la Ciencia Política emplea para la evaluación de la democracia enfrentan importantes limitaciones, al no poder identificar los cambios sociales y políticos que está viviendo el sistema.

 

Este texto discute las herramientas empleadas para evaluar a los sistemas democráticos a la luz de los cambios que está experimentando el sistema político panameño. Se trata de identificar qué ha avanzado y qué ha retrocedido en las últimas tres décadas. En este análisis, decidí emplear una estrategia multi-dato, a partir de datos objetivos y otros subjetivos, para evaluar dos de las cinco dimensiones de la democracia -electoral y liberal- (Coppedge et al. 2023).[4]  Esta evaluación también se nutre de mi experiencia personal, observando la política panameña desde 2009 en diferentes proyectos y, en particular, como investigadora visitante del Centro Internacional de Estudios Políticos y Sociales (CIEPS) entre mayo y julio de 2023; los intercambios personales y conversaciones con colegas y de mi participación en la Misión de Observación Electoral, en calidad de experta, de la Asociación de Magistradas Electorales de América Latina en la elección general del 5 de mayo de 2024.

 

  1. La salud de la democracia: ¿qué y cómo observar?

 

La evaluación de la democracia no es una tarea sencilla. La elección de unas herramientas metodológicas no resulta inocente ni es una decisión menor. Los indicadores que se usan pueden alterar el resultado de dicha evaluación, condicionados por el concepto de democracia empleado (Coppedge et al. 2023; Munck 2010); si se evalúa una o más de sus dimensiones (Coppedge et al. 2012); si se analizan una, varias o todas las manifestaciones en las que se expresan los componentes del sistema político (derechos, actitudes, procedimientos, prácticas) (Freidenberg y Saavedra Herrera 2020); si se toma en cuenta un solo tipo de datos o ambos (objetivos y/o subjetivos) y según sea el tipo de índices y/o parámetros que se emplean en su medición (Munck 2010), entre otros. Las críticas sobre cuál de estos índices e indicadores se emplea nunca se deja contento a nadie con la elección que se realiza y todas las herramientas presentan sesgos.

 

La mayoría de los instrumentos se pueden reunir en dos grupos: a) los que observan el cumplimiento de los derechos y los procedimientos (efectividad) de la democracia (datos objetivos); y b) los que evalúan las percepciones de la ciudadanía, de las élites políticas y/o de personas expertas y expertos sobre cómo funcionan esos derechos y procedimientos democráticos (datos subjetivos). Los primeros miden empíricamente el derecho a expresarse, a reunirse, a informarse, a participar y a elegir a quienes gobiernan; a asociarse con otros para defender una idea; ejercer la oposición, entre otros. En este grupo se encuentran los datos que permiten registrar la celebración periódica, libre y rutinaria de elecciones, la alternancia en el poder; la diferencia entre los dos más votados (margen de victoria) para medir competitividad de la elección o el nivel de fragmentación del sistema de partidos (número efectivo de partidos) para medir el nivel de pluralismo, entre otros. Los segundos evalúan percepciones sobre la democracia a partir de encuestas a élites políticas y/o a la ciudadanía (como el Latinobarómetro o el Barómetro de las Américas) pero también otro tipo de estudios que incluyen las valoraciones de personas expertas (Variedades de la Democracia).

 

Cada una de esas estrategias implica ventajas y desventajas y tienen consecuencias sobre las conclusiones que se alcanzan (Little y Meng 2024; Freidenberg y Saavedra Herrera 2020). Esta preocupación ha generado polémica y, a la vez, reacciones sobre cómo evaluar la democracia. Por ejemplo, las percepciones de las y los expertos pueden indicar que la democracia está funcionando perfectamente aún cuando haya transformaciones en la sociedad y/o una profunda erosión de los valores de las dimensiones que integran el concepto de democracia. O, en su caso, puede ser que identifiquen erosión mientras los datos objetivos no registren esos retrocesos o puede incluso que hubiera personas que interpretan que lo que ha cambiado no es necesariamente una erosión sino algo positivo para la democracia dado que -según sus preferencias- ahora sí se está ante la “verdadera democracia”, mientras  otros grupos de expertos y expertas (o de la ciudadanía o de las élites) evalúen que esos cambios son más bien retrocesos dentro del sistema.

 

Cualquier análisis está expuesto a sesgos (Little y Meng 2024; Penadés y Garmendia 2023: 11). El uso de las percepciones de las expertas y expertos tiene la ventaja –entre otras– de medir una gran variedad de dimensiones relacionadas con la democracia de manera directa, pero al depender del juicio humano hace que presenten sesgos sistemáticos (Penadés y Garmendia 2023: 11). Mientras el sesgo en las personas expertas es innegable, las mediciones objetivas también encierran sus propios sesgos, como por las expectativas que se tienen sobre el contenido de “lo democrático” (Penadés y Garmendia 2023: 11-12).

 

Esta evaluación se enfoca en la dimensión electoral y liberal de la democracia, dado que ambas se vinculan a la idea de poliarquía de Dahl (1971). Cada una de estas dimensiones implica una serie de principios y, aun cuando resulta difícil identificar su autonomía, esa disección entre arenas facilita la identificación de las diferencias en las dinámicas de protección de derechos en las democracias contemporáneas. Si bien emplear datos subjetivos supone una limitación, esta es una herramienta que presenta ventajas en tres sentidos: permite la comparación diacrónica de larga data para un número significativo de países; facilita pensar a Panamá de manera intrarregional –comparándola con otros países de la región– y ayuda a identificar diferencias entre las dimensiones y sus niveles de institucionalización.

 

La dimensión electoral de la democracia es precisamente la que mide la capacidad de celebrar elecciones de calidad; la capacidad de autonomía y profesionalismo de las autoridades electorales para asegurar que esas elecciones cumplan con los estándares de integridad y la capacidad de la ciudadanía y de las élites para sostener las elecciones. Panamá es uno de los países donde el Índice de Democracia Electoral (IDE) se ha ido incrementando de manera significativa en las últimas décadas, presentando los niveles más altos en el período analizado si se lo compara con otros países de la región (como en Uruguay, Costa Rica, Chile y Argentina), e incluso con valores por encima del nivel medio del resto de países (Gráfica 1).[5] Si antes de 1990 la percepción media sobre la democracia electoral era de 0.308 (1990), a partir de 1991 se incrementó hasta alcanzar valores de 0.711 (1994). A diferencia de otros países, esta valoración no ha manifestado retrocesos desde 1994 y, por el contrario, se ha mantenido por encima de ese valor (0.729 en 2022), aunque es de destacar que los valores más altos son de 2015-2016, y más bien se ve un estancamiento, tanto que el último dato de 2022 regresa a valores similares al 2000.[6]

 

Con la dimensión liberal de la democracia se analiza la capacidad de los actores y las instituciones para sostener los principios republicanos, relacionarse entre sí y respetar el Estado de derecho, que permite controlar el respeto a las sociedades civiles. Esta dimensión se mide a partir del Índice de Democracia Liberal (IDL) que supone la valoración de personas expertas de las decisiones y comportamientos en una serie de arenas institucionales. Si bien el IDL nunca alcanzó los niveles de la dimensión electoral, el mismo ha sido estable en el periodo analizado. Mientras la valoración media de personas expertas en 1990 fue de 0.279, a diferencia de muchos países de la región, siempre ha crecido hasta llegar a su punto máximo del período (0.563 en 2004, 0.561 en 2009 y 0.56 en 2017) y mantenerse con variaciones menores (0.556 en 2022).[7]

 

Estos datos se corresponden además con las preferencias ciudadanas registradas por el Latinobarómetro (1995-2023), que señalan que al menos el 46% de la ciudadanía apoya a la democracia. Esto se ha incrementado en once puntos porcentuales desde 2020 (35%), al mismo tiempo que disminuyó seis puntos la indiferencia al tipo de régimen, que era 33% en 2023 (39% en 2020). Aunque menos de la mitad de la población apoya la democracia, el sistema no está en recesión como en otros países de la región. Aun así, más del 80% de las y los ciudadanos se manifiestan insatisfechos con la democracia y esto no es poca cosa.

 

Gráfica 1. Las dimensiones electoral y liberal de la democracia en Panamá

 en perspectiva comparada

 

 

Fuente: Elaborado con base en V-Dem, versión 13 (Coppedge et al. 2023).

 

III. Lo que los datos no permiten ver

 

La evaluación de la democracia panameña refuerza la idea de excepcionalidad del sistema político –en comparación a otros países de la región– y da cuenta de su muy buena salud cuando se evalúa la dimensión electoral y liberal. A pesar de ello, las fuentes de medición empleadas ocultan lo que hay detrás de esa relativa estabilidad institucional y no permiten ver los problemas en el funcionamiento interno de las instituciones y en los niveles de inclusión y representatividad del sistema. Es más, siguiendo el uso de la definición multidimensional de la democracia (V-Dem), los problemas parecerían estar precisamente en las dimensiones participativa, deliberativa e igualitarista de la democracia.[8]

 

Una serie de problemas atraviesan al sistema político. Primero, las instituciones no terminan de ser capaces de canalizar los conflictos y las demandas sociales y, por tanto, no contribuyen a resolver las desigualdades, los racismos, las exclusiones y las violencias que enfrenta la sociedad. Aun cuando se ha buscado construir un andamiaje institucional robusto, en la práctica, no siempre ha conseguido que las demandas sociales se procesen por los canales establecidos (Nevache 2022a), generándose formas más deliberativas de conversación pública (Alvarado de León 2017) e incluso usando la calle y las redes sociales (Brown Araúz y Acosta 2022) como espacios de expresión de esas demandas.[9]

 

Segundo, los datos no consiguen evidenciar el modo en que el poder se encuentra distribuido más allá de los partidos, ya que no evidencia la manera en que las élites políticas participan en diferentes partidos tradicionales y se articula con sectores económicos. Tampoco describen el carácter jerárquico y excluyente del proceso político y la ausencia de resultados en favor de una redistribución más igualitaria de los ingresos a toda la población. Tercero, los indicadores no recogen el modo oligárquico en que se organizan los partidos, caracterizados por la impunidad y la corrupción (Freedom House 2024; Guevara Mann 2016); el uso de malas prácticas y lógicas de dominación caudillistas, carismáticas, clientelares, personalistas y de patronazgo (Guevara Mann 2008; García Díez 2001), que no consiguen renovarse ni entender los cambios que se están dando en la sociedad (Brown Araúz y Welp 2024). Esa manera poco democrática y clientelar de funcionar menoscaba el derecho de la ciudadanía a una buena representación (Guevara Mann 2016: 259).

 

Cuarto, los datos tampoco son capaces de mostrar los límites de los procesos de reformas electorales. Si bien estos espacios han sido fundamentales para la modernización del sistema político (Brown Araúz 2010) y se hacen de manera rigurosa después de cada elección siguiendo lo que dice la ley, en la práctica, se han convertido en espacios poco participativos que sirven para gestionar acuerdos y negociaciones entre élites. Aun cuando hay reuniones semanales sobre cada uno de los temas, muchas de las reformas quedan empantanadas en discusiones que finalmente no son aprobadas en la Asamblea. De ahí que se cuenta con un espacio de deliberación que luego termina desilusionando a quienes participan activamente de él.

 

Quinto, la escasa articulación de las agendas sociales con políticas públicas eficientes para atajar las desigualdades y reducir las brechas existentes (étnicas, económicas, de género, entre otras). Los datos son claros en este sentido. A pesar del gran crecimiento económico y el mejoramiento de algunos indicadores de desigualdad, el 10 % más rico obtiene el 37,3 % del ingreso nacional, es decir casi 13 veces más que el 40% más pobre (Nevache 2022a; Cecchini et al. 2020). Sexto, tampoco los datos dan cuenta de los diversos escándalos de corrupción en el manejo de la cosa pública (Guevara Mann 2016; Pérez 2017), que incluso parecen no movilizar el voto castigo en las elecciones.

 

La observación de la salud de la democracia panameña, tanto en la dimensión electoral como en la dimensión liberal, tampoco ha podido registrar aspectos positivos para la democratización del sistema político. Entre ellos, el hecho de que se cuente con una ciudadanía empoderada y crítica, que “quiere un cambio radical” (Subinas y Cordero 2023: 9) y que ha decidido salir a las calles, a las redes sociales y a las urnas, consiguiendo resultados electorales importantes a través de las candidaturas de libre postulación como un síntoma de cambio dentro del sistema político.

 

III. Los aprendizajes

 

La experiencia democrática panameña en los últimos treinta años enseña una serie de lecciones para la política comparada y para la evaluación de las democracias contemporáneas. Si bien aquí no se presenta un listado exhaustivo, estos puntos llaman la atención sobre una serie de elementos que pueden contribuir a la reflexión crítica respecto al modo en que están funcionando los sistemas políticos de América Latina.

 

  1. Que las elecciones continúan siendo la vía para resolver y procesar los conflictos de manera pacífica

 

La rutinización de las elecciones es una condición necesaria para evaluar cómo funciona la democracia (Schedler 2002: 36). Cuanto más tiempo de vida tenga la democracia, mayores serán las oportunidades de que esta cumpla con sus atributos, tenga energía para enfrentar los desafíos y active sus mecanismos de autoprotección. Esto es lo que ha ocurrido en el caso panameño. Las elecciones continúan teniendo capacidad para movilizar, distribuir el poder político y canalizar demandas de manera pacífica, incluso para “legitimar el statu quo” cada cinco años (García Rendón y Brown Araúz 2023: 5). Es más, Panamá se encuentra entre los países que ha recibido mejor valoración sobre la limpieza en las elecciones durante un largo periodo de tiempo (como ha ocurrido en Argentina, Chile, Costa Rica, Ecuador y Uruguay) (Coppedge et al. 2023).

 

  1. Que la ciudadanía es cada vez más crítica con los partidos y que las candidaturas de libre postulación están desafiando cada vez más al sistema

 

Los partidos han sido actores clave para la estabilidad del sistema democrático durante las últimas tres décadas, aunque la ciudadanía ya no se siente representada por ellos (CIEPS 2021, 2023; Alvarado de León 2020: 58). La III Encuesta de Ciudadanía y Derechos del CIEPS (2023:6) sostiene que “más del 60% manifiesta sentimientos negativos hacia la política, como desconfianza, indiferencia, aburrimiento o enojo, y la mayoría no se identifica ni con los partidos ni con los independientes”. Solo el 15% de las y los entrevistados han valorado positivamente a los partidos (García Rendón y Brown Araúz 2023: 14), aunque aún les otorgan un papel significativo como actores con gran capacidad influencia en el proceso político. Estos datos también se encuentran en el Latinobarómetro (1995-2023), donde más de la mitad de la ciudadanía entrevistada cree que los partidos no son indispensables para la democracia (64%).

 

En este escenario, las candidaturas de libre postulación están presionando para buscar reemplazar a los partidos. Las elecciones de 2024 evidenciaron los cambios en el sistema de partidos, al ganar estas un número significativo de alcaldías, 20 escaños en el Poder Legislativo e, incluso, apoyando la ciudadanía de manera masiva a Movimiento Otro Camino (MOCA) a nivel presidencial, el cual alcanzó el segundo lugar de las preferencias. Esto supone cambios en el nivel de pluralismo, medido por el número efectivo de partidos legislativo (NEP), que si bien se había ido reduciendo de 4.3 a 3.03 en las últimas décadas (Brown Araúz y Sonnleinter 2016), en esta última elección se ha incrementado a 5.53, producto precisamente de esa fragmentación no partidista.[10]

 

  1. Que el árbitro electoral continúa siendo capaz de organizar elecciones, aunque cada vez más hay críticas sobre su autonomía y sus capacidades técnicas

 

El Tribunal Electoral ha ido incrementado sus capacidades de gobernanza desde su creación. El Índice de Autoridades Electorales (Electoral Authorities Index) (Garnett et al. 2022) ayuda a identificar la manera en que personas expertas perciben el nivel de imparcialidad, difusión de la información, escrutinio público y desempeño de las autoridades electorales. Los datos agregados dan cuenta de que en el período 2012-2022, en una escala de 0 a 100, la media de valoración del organismo electoral ha sido de 84, muy por encima de los 65 puntos porcentuales que alcanza para los 18 países de la región, junto a otros ocho casos que consiguen valores superiores a la media regional como Costa Rica (95), Chile (90), Uruguay (89), Perú (75), México y Argentina (74), Colombia (73) y Brasil (71).

 

A pesar de ello, en los últimos años, diversos sectores de la ciudadanía y grupos políticos han manifestado su descontento con determinadas decisiones del Tribunal e, incluso, han denunciado problemas respecto a su funcionamiento interno. Los datos de las encuestas realizadas por el Barómetro de las Américas (Lupu, Rodríguez y Zechmeister 2021: 43 y 47), por ejemplo, registran que el 28% de la ciudadanía cree que siempre los votos se cuentan mal y que el 38% cree que los ricos siempre compran las elecciones. Esto no es una cuestión menor. La percepción de la ciudadanía y de los actores políticos sobre el árbitro electoral debe tomarse en cuenta como un punto clave que requiere atención urgente para atajar la erosión democrática.

 

  1. Que la ciudadanía participa, pero está cada vez menos ilusionada con la democracia, quiere cambios y está usando su voz, sus votos y las calles para manifestar su descontento

 

La ciudadanía panameña ha ido perdiendo su compromiso con la democracia. Los datos señalan que el apoyo ha descendido a 37%, con una caída de 9.8 puntos, muy por debajo del promedio latinoamericano que para 2020 era de 49%.[11] Además de apoyar cada vez menos a la democracia, sólo el 15.1% de la ciudadanía se manifestó en 2023 satisfecha con ella (Corporación Latinobarómetro 1995-2023). A pesar del creciente descontento con las instituciones representativas, todavía no existe una crisis de abstencionismo y el comportamiento electoral continúa siendo comparativamente alto y estable (Alvarado de León 2020: 58-21). Desde la década de 2000, la tasa de votos válidos ha sido de las más altas de la región, con niveles del 95%, y los votos blancos y nulos no han superado el 2% de los votos emitidos desde la década de 2000 (Alvarado de León 2020: 68). En esta línea, la ciudadanía sigue participando de manera activa en las elecciones, con niveles superiores al 70%, por encima de la media regional (Tabla 1).

 

  1. Reflexiones finales

 

La historia de Panamá es la de “una democracia estable en una era de retroceso democrático” (Loxton 2022), que, si bien no es perfecta, ha conseguido avances importantes (como la rutinización de elecciones libres y competitivas, el desarrollo de cierta institucionalidad, la alta participación de la ciudadanía y el respeto a las libertades políticas y civiles, entre otros).  Aun así, la estabilidad procedimental da cuenta de la rutinización de prácticas y de valores en el tiempo, pero no quiere decir que la democracia goce de calidad ni de integridad. La evaluación realizada enseña que las reglas formales y las instituciones, aunque sean estables en el tiempo, no necesariamente se encuentran institucionalizadas en el sentido de constreñir el comportamiento de los actores. Las élites pueden jugar a la democracia sin necesariamente ser demócratas ni respetuosos de lo que señalan las reglas de juego. Es más, esa estabilidad institucional puede permanecer en el tiempo sin contar con buenas prácticas democráticas.

 

Este ejercicio genera lecciones sobre los límites de la política comparada y la necesidad de continuar perfeccionando las cajas de herramientas que usamos para evaluar la salud de la democracia. Los indicadores tradicionales se están haciendo insuficientes y, comparados con la observación cotidiana, incluso sus resultados parecen contradictorios. La democracia panameña se encuentra en una encrucijada. La rigidez de los procedimientos e instituciones y las simulaciones de los actores puede hacer implosionar el sistema de representación política (como ha ocurrido en otros países de la región) sino se facilitan fusibles que permitan relajar esa tensión y se atajan y corrigen algunas de las malas prácticas que debilitan al sistema. En ese sentido, las candidaturas de libre postulación parecerían estar funcionando como vehículos de cambio. Lo interesante es que, a pesar del discurso antipartido, estas candidaturas han jugado a la política en las elecciones de 2024 con una lógica de competencia partidista, al pedir el voto en plancha y hacer campaña juntos como si fueran parte de una organización política.

 

La presión de la ciudadanía por más democratización debería ser encauzada entonces en profundizar la transparencia, eficiencia y representatividad de las instituciones existentes. Una nueva generación de panameños y panameñas está reclamando cambios profundos. La sociedad está cansada de los mismos de siempre, de la manera en que se hace política (por fuera de las reglas o adaptando las reglas a los intereses particularistas) y de los resultados poco distributivos y nada incluyentes de los beneficios de las políticas públicas (Cecchini et al. 2020). Las diversas protestas cívicas, tanto en las calles como en las redes sociales, han sido ejercicios que han visibilizado las desigualdades y han ampliado los márgenes de la democratización.

 

Si bien el sistema político ha conseguido cumplir con varias de sus tareas procedimentales durante más de tres décadas; enfrentando las situaciones críticas que han ido surgiendo, e incluso superando las amenazas que lo han ido retando, en este momento se encuentra frente a desafíos importantes. Como sostiene la literatura comparada, cuanto más longeva sea la estabilidad -aunnque esté centrada en el nivel electoral y/o procedimental- más posibilidades de la democracia de conservarse (Smith 2009: 293), ya que las élites y la ciudadanía se van acostumbrando a que los problemas se resuelvan bajo la política democrática. A la luz de las experiencias latinoamericanas recientes, esta no es una cuestión menor, pero, también a partir de esa misma experiencia, los actores políticos deben aprender a identificar los “amortiguadores democráticos” que deben fortalecer para prevenir e inocular quiebras futuras y/o para que el sistema tenga capacidad de resiliencia frente a cualquier situación traumática y/o adversa.

 

Finalmente, la evaluación del sistema panameño da cuenta de que la ciudadanía aún no abandona al sistema democrático y que está buscando alternativas para participar y responsabilizarse de la cosa pública. A pesar del descontento, la desafección y las diversas situaciones sociales críticas -como los escándalos de corrupción, el rechazo a la posibilidad de la reelección, la negativa frente al contrato minero e incluso las dificultades para la mayoría de la población de acceder a los beneficios económicos que suponen los ingresos generados por la gestión del Canal-, la ciudadanía sigue dentro del sistema, sigue votando y movilizándose, configurando una especie de nueva lucha civilista que busca ocupar el espacio público y democratizar al sistema político.

 

  1. Referencias Bibliográficas

 

Alcántara Sáez, Manuel. 2008. “Panamá”, en Manuel Alcántara Sáez. Sistemas políticos de América Latina. Vol. II, Madrid: Tecnos.

 

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Alvarado de León, Juan Diego. 2017. Democratización deliberativa en Panamá y la construcción de consensos hacia una gobernabilidad tecnocrática. Ponencia para el 9° Congreso de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política, Montevideo, 26 al 28 de julio.

 

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Brown Araúz, Harry, Eds. 2010. Las reformas electorales en Panamá: claves en desarrollo humano para el desarrollo. Ciudad de Panamá: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.

 

Centro Internacional de Estudios Políticos y Sociales (CIEPS). 2021. II Encuesta de Ciudadanía y Derechos 2021. “Panamá antes y después de la pandemia”. Ciudad de Panamá: Centro Internacional de Estudios Políticos y Sociales.

 

Centro Internacional de Estudios Políticos y Sociales. 2023. III Encuesta de Ciudadanía y Derechos. “Hacia las Elecciones 2024: entre las expectativas y el cambio”. Ciudad de Panamá: Centro Internacional de Estudios Políticos y Sociales.

 

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[1] Esta investigación forma parte de los productos realizados en el marco del Observatorio de Reformas Políticas en América Latina, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Agradezco la lectura crítica y los comentarios oportunos de Claire Nevache y Harry Brown Araúz a una versión preliminar de este texto.

[2] Un análisis pormenorizado de las crisis que enfrenta el sistema político se encuentra en Nevache (2022a).

[3] Si bien la categoría “ghetto” suele tener carga negativa y estigmatizante, la empleo desde la voz de los que habitan los barrios medios y/o periféricos de la Ciudad de Panamá, quienes en múltiples conversaciones personales durante el año 2023 me hicieron sentir el orgullo de ser parte de esas comunidades a los que ellos y ellas denominan de esa manera.

[4] Las otras dimensiones son la participativa, la igualitarista y la deliberativa.

[5] El valor medio del IDE de V-Dem para los 18 países de América Latina era de 0.235 en 1977 y hasta 2004/2005 fue incrementándose de manera paulatina y lineal, hasta alcanzar 0.700, el mayor punto de todos los valores del índice en el período analizado. A partir de ahí comenzó a descender de manera paulatina hasta llegar a 2022 cuando alcanzó un valor medio de 0.612 (Coppedge et al. 2023). Tres sistemas políticos experimentaron retrocesos significativos en la evaluación de la dimensión electoral en este período: Venezuela, el IDE pasó de 0.75 en 1995/1996 a 0.21 en 2022; Nicaragua, de 0.69 en 1994 a 0.17 en 2022 y, El Salvador, de 0.67 en 2017 a reducirse a la mitad en cinco años, con unos 0.37 en 2022 (Coppedge et al. 2023).

[6] Según Freedom House (2024), Panamá es la cuarta democracia liberal más duradera de América Latina, después de Costa Rica (1949), Uruguay (1985) y Chile (1990). Panamá ha sido clasificado como un país “libre” ininterrumpidamente desde 1994 y, en 2024, recibe una puntuación de 83 sobre 100 en el Índice de Libertad Global.

[7] A diferencia de la dimensión electoral, la liberal se ha erosionado cada vez más en las últimas décadas en la mayoría de los países de América Latina, pasando su evaluación de 0.5 a 0.3, en un rango que va de 0 a 1. En América Latina, el IDL inició en 1977 con un nivel medio de 0.14, llegando a 0.45 en 2022. Su mayor puntuación ha sido de 0.52 entre 2004 y 2005 (Coppedge et al. 2023).

[8] Agradezco a Harry Brown Araúz la recomendación de extender el análisis a las cinco dimensiones (y no solo tener en cuenta dos) para el caso panameño.

[9] La mayoría de los conflictos de los últimos diez años (hidroeléctricas, costo de la vida, seguro social, minería, constituyente, reforma electoral) no pudieron ser atendidas por los mecanismos establecidos por las instituciones y fueron canalizadas a través de instancias paralelas (como las mesas de diálogo, entre otras). Agradezco a Claire Nevache la puntualización sobre esta cuestión.

[10] El pluralismo es medido a partir de calcular el número efectivo de partidos legislativos (NEP) en el momento inicial que se integran los Congresos (Laakso y Taagepera 1979).

[11] En doce países, los registros de apoyo han estado por debajo del 40.0% en el período 1995-2023 como en Bolivia (2004); en Chile (2001); en Colombia (2001, 2002, 2020); en Ecuador (2020) y en El Salvador (2001 y 2018); en Guatemala (2003, 2018 y 2023); en Honduras (2017 y 2023); en México (2011, 2013, 2017, 2018 y 2023); en Paraguay, (1997, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2007 y 2018) y en Perú (2005), entre otros (Corporación Latinobarómetro 1995-2023).