La evolución constitucional del sistema electoral panameño

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La evolución constitucional del sistema electoral panameño

2021-11-24T09:46:08-05:0024 noviembre, 2021|Artículo Nacional, Destacado|

A través de este artículo se pretende repasar los elementos propios del sistema electoral y los aspectos administrativos relacionados con el desarrollo de una elección, establecidos en las cuatro Cartas Fundamentales que durante la era republicana ha tenido Panamá. Aunque resultaría interesante agotar la justificación del surgimiento de estos elementos, debido a la amplitud del tema y los factores históricos que implica, únicamente procederemos a enunciar aquellos que el constituyente decidió incorporar a los textos constitucionales de 1904, 1941, 1946 y 1972.

El sistema electoral, entendido ampliamente como el marco dentro del cual se desarrolla el proceso electoral, que contiene desde el ente encargado de la administración hasta las reglas mediante las cuales se traduce la voluntad popular en votos y estos a su vez en escaños, resulta fundamental por su influencia directa en la forma de funcionamiento del sistema de gobierno de un país.

Si bien, incluir los elementos propios de un sistema electoral en la Carta Fundamental de una nación, implica mayor grado de dificultad para su modificación, en las distintas constituciones que durante el siglo XX ha tenido Panamá,  se han incluido —aunque en algunos casos de forma muy tímida— las variables claves de un sistema electoral (fórmula electoral, la magnitud, composición del órgano legislativo entre otros), y los aspectos administrativos propios de una elección (el registro de electores, la distribución de los sitios de votación, la postulación de candidatos, etc.), como se expone a continuación.

Constitución de 1904

La Constitución de 1904 y sus reformas consideraron la ciudadanía como requisito que posibilita la participación política, el sufragio como expresión de ciudadanía, la proporcionalidad de la representación (sistema electoral propiamente) la estructuración de la asamblea de diputados, la duración en el ejercicio de los cargos de elección, entre otros.

La nota característica de esta Carta Fundamental fue la consagración de las libertades individuales y la introducción de cambios elementales, dadas las nuevas características geográficas, sociales y económicas de la nueva República.

En cuanto a la ciudadanía, esta Constitución establecía: “Son ciudadanos de la República todos los panameños mayores de veintiún años” y estableció que “La ciudadanía consiste en el derecho de elegir para los puestos públicos y en la capacidad para ejercer cargos oficiales con mando y jurisdicción”.

En relación con el sufragio, restableció su carácter universal, ejercido por todos los ciudadanos en toda su extensión (elegir y ocupar cargos públicos), es decir, era permitido a mayores de veintiún años, salvo aquellos que estuvieren en interdicción judicial o inhabilitados judicialmente por causa de delito. Posteriormente, mediante Acto Legislativo de 2 de marzo de 1925 y 19 de septiembre de 1928, se consagró la función del sufragio popular como derecho y deber del ciudadano, que debía ejercerse con arreglo a las prescripciones de la Constitución y la ley de la materia. Además, se estableció la proporcionalidad de la representación que sería la regla en todas las elecciones populares, según el sistema que para la aplicación de este principio determinara la ley.

Esta Carta fundamental, instituyó los poderes públicos (Título V): el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial que eran limitados y ejercían separadamente sus atribuciones.

La estructuración del Órgano Legislativo se estableció en forma unicameral, denominándolo Asamblea Nacional integrada por diputados, que debían tener mínimo 25 años de edad, electos a razón de uno por cada diez mil habitantes, por cuatro años. Esta composición del Poder Legislativo fue modificada por el Acto Legislativo de 26 de octubre de 1926 y 14 de noviembre de 1928, estableciéndose que en adelante se integraría por tantos diputados como correspondieran a los círculos electorales, a razón de uno por cada quince mil habitantes y uno más por un residuo que no bajara de la mitad de ese número, elegidos por cuatro años, (artículo 53).

El Poder Ejecutivo (Título VII) ejercido por el presidente de la República, tal cargo podría ser ocupado por panameños por nacimiento que hubieren cumplido 35 años; elegidos por cuatro años. En esta Constitución se consideraba la figura de la reelección presidencial, si bien no se establecía de manera taxativa, se indicaba que el ciudadano que hubiere sido elegido presidente de la República no podría reelegirse, condicionando la prohibición al ejercicio de la presidencia dentro de los dieciocho meses inmediatamente precedentes a la nueva elección; por lo tanto, la separación del cargo con anterioridad al periodo descrito, le habilitaba para reelegirse.

Posteriormente, con la modificación del texto constitucional introducida a través del Acto Legislativo de 15 de marzo de 1917 y 26 de noviembre de 1918, se eliminó la condicionante del ejercicio del cargo dentro de los dieciocho meses inmediatamente precedentes a la nueva elección y se prohíbe la reelección. También fue modificada la forma de elección del presidente, se eliminó el sistema de elección indirecta, y se estableció que “La elección del Presidente de la República se hará siempre por voto directo de los ciudadanos”; estableciéndose además la proporcionalidad de la representación, como regla en las elecciones populares.

Tal como se aprecia, el desarrollo de temas electorales en dicha Carta fue reducido y se establecieron mayormente en leyes y decretos, situación que empezó a variar con la adopción de la Constitución de 1941, la cual surge producto del sentimiento generalizado que existía, respecto al desfase de la Constitución de 1904.

Durante su presidencia, el doctor Arnulfo Arias Madrid presentó un proyecto de Constitución a la primera legislatura de la Asamblea Nacional, que fue discutido y aprobado. Luego asumió la representación del Estado y convocó a un plebiscito nacional, por el cual se refrendó el documento adoptado por la Asamblea; y así surge la Constitución Política el 2 de enero de 1941.

 

Constitución de 1941

Esta Carta Fundamental, si bien criticada por algunos, por lo controvertido de su origen y los marcados sesgos discriminatorios, es reconocida por la acertada inclusión de instituciones de garantía que establecían el control de la constitucionalidad y el de la legalidad, la consagración de derechos sociales y por sentar las bases del derecho de familia.

En materia electoral, apreciamos, en cuanto a la estructura del Órgano Legislativo, que se estableció que la Asamblea Nacional se compondría de tantos miembros como correspondieran a la población de cada provincia (se emplea el término provincia, en lugar de círculo electoral utilizado en 1904), a razón de uno por cada veinte mil habitantes y uno más por un excedente que no bajara de diez mil; apreciemos que, aunque se aumenta el número de habitantes requeridos para alcanzar una diputación, se garantizó representación de todas las provincias al establecer que las provincias con menos de veinte mil habitantes tendrían derecho a un diputado. También se modificó el periodo de ejercicio de cuatro a seis años.

También se amplió el periodo en el cargo del presidente de la República, y se mantienen los requisitos de edad y ciudadanía establecidos en la Carta de 1904.

En materia de derechos políticos, esta Constitución los consagra en un título que desarrolla lo concerniente a la ciudadanía y el sufragio.

Al concepto de ciudadanía se incorpora el derecho de ser elegido, al que no se hacía referencia en la constitución anterior; y se faculta al Órgano Legislativo concederla a la mujer panameña mayor de 21 años.

El sufragio es definido como un derecho y como un deber de todos los ciudadanos, se amplió el concepto consignado en la Carta anterior y se instituyó la reglamentación de sanciones legales por su adulteración, omisión o impedimento.

Por primera vez se caracteriza el voto al instituir que era directo, secreto e igualitario y se establece la cédula personal permanente, como medio de identificación para todos los fines requeridos por ley, entre estos el ejercicio del voto; y se mantiene la regla de la representación proporcional conforme al mecanismo que desarrollara la Ley.

 

Otro de los logros importantes de la Constitución de Panamá de 1941 fue la referencia al término partido político, en su artículo 70. A pesar de no definirlos expresamente, su mención a nivel constitucional permite sostener que la Constitución panameña de 1941 fue de las primeras en el mundo en constitucionalizar su existencia.

Se consagra al organismo electoral como un organismo autónomo, independiente y con jurisdicción propia, con la denominación de Jurado Nacional de Elecciones; cuya composición y atribuciones se desarrollaron originalmente en el Código Administrativo de 1916 y legislaciones posteriores y alcanzó rango constitucional en esta Carta Fundamental.

La Constitución de 1941 se mantuvo en vigencia, tres años después del derrocamiento del presidente Arnulfo Arias. Mediante Decreto de Gabinete N°4 de 29 de diciembre de 1944, se suspendió y se convocó al pueblo a elecciones nacionales para escoger a una Convención Constituyente.

 

Constitución de 1946

Esta Constitución se origina ante los intentos del presidente Ricardo Adolfo de La Guardia de mantenerse en el poder, luego de que diputados de la Asamblea Nacional manifestaran su intención de destituirlo. La crisis política que surge, aunada a la inquietud general por razón de la Segunda Guerra Mundial, originó un movimiento nacional que culminó con una Asamblea Constituyente y la adopción de la nueva constitución elaborada por los doctores Ricardo J. Alfaro, Eduardo Chiari y José Dolores Moscote.

Con esta Constitución se inició la modernización de nuestro Derecho Constitucional, se introdujeron cambios importantes en la estructura del Estado, se consagraron importantes disposiciones sobre derechos y deberes individuales y sociales; y se permitió por primera vez a la mujer incorporarse plenamente a la vida política del país.

Para los fines del artículo, en el texto de esta Carta y conforme los actos que la reformaron, destacamos los siguientes aspectos relativos a la materia electoral de los que se desprenden importantes cambios:

Estableció que la Asamblea Nacional se compondría de tantos diputados como correspondieran a la población de los circuitos electorales (este término es introducido legalmente en 1946) a razón de uno por cada veinticinco mil habitantes y uno más por residuo que no fuese menor de quince mil; se garantizó representación de todas las provincias al establecer que aquellas con menos de veinticinco mil habitantes tendrían derecho a un diputado. Se redujo el periodo durante el cual ejercerían el cargo de seis a cuatro años y el requisito de edad se aumentó a 25 años.

De igual manera, el periodo del presidente de la República se redujo a cuatro años y se prohibió su reelección dentro de los dos periodos inmediatamente siguientes.  Se mantienen los mismos requisitos para el cargo consagrados en la Carta de 1941.

Con respecto a los derechos políticos, consagra dos innovaciones muy importantes. Se reconoce la ciudadanía a todos los panameños mayores de 21 años sin distinción de sexo, es decir, sin lugar a interpretaciones a favor o en contra de la ciudadanía femenina o de la necesidad de autorización de Órganos del Estado para que la mujer ejerciera este derecho.

Y, en segundo lugar, se reconoce formal y constitucionalmente a los partidos políticos, más allá de la alusión a ellos que apreciamos por primera vez en la Constitución de 1941; y de igual manera se establece la ilicitud de la formación de partidos políticos que tengan como base el sexo, la raza o la religión, o que tiendan a destruir la forma democrática de gobierno.

Con respecto al sufragio se establecen las bases para su regulación, consagrando prohibiciones y garantías, algunas previstas con anterioridad; sin embargo, en este estatuto se estipula como delito la infracción de estas bases. Se prohibió el apoyo oficial a los candidatos, la exacción de cuotas a empleados públicos con fines políticos, se reitera la obligación de garantizar el sistema de representación proporcional, la obligatoriedad de la cédula de identidad personal como mecanismo de identificación general y en las elecciones, y las características del voto (universal, igual, directo y secreto).

La reforma realizada a esta Constitución en 1956, establece al Tribunal Electoral tal y como lo conocemos hoy día, integrado por tres Magistrados con sus respectivos suplentes, nombrados por cada uno de los Órganos del Estado, por doce años; y   a quienes se le atribuye privativamente las funciones de reglamentar la ley electoral, perseguir y sancionar las faltas y delitos electorales, ejercer iniciativa legislativa en materia electoral, levantar el censo electoral, expedir instrucciones para la celebración de las elecciones nacionales, entre otras funciones y se establece que sus decisiones solo son recurribles ante él mismo y cumplido este trámite serían definitivas, irrevocables y obligatorias, salvo la posibilidad de demandarlas por razón de inconstitucionalidad.

La Constitución de 1946 existió formalmente, aunque ignorada desde octubre de 1968 hasta el 11 de octubre de 1972, cuando se institucionalizó el gobierno cívico militar, a través de la nueva Constitución de 1972.

 

Constitución de 1972

El 11 de octubre de 1968, la Guardia Nacional (Fuerzas Armadas) perpetró un golpe de Estado contra el Gobierno constitucional de Arnulfo Arias Madrid, quien diez días antes había tomado posesión del cargo de presidente de la República.

La Constitución de 1946 fue prácticamente derogada de hecho por el gobierno de facto que, a través de la conformación de la Junta Provisional de Gobierno asumió la representación nacional y ejerció funciones legislativas, por medio de decretos de gabinete, entre estos el Decreto de Gabinete n.°58 de 3 de marzo de 1969 que abolió la existencia de los partidos políticos.

En 1971, bajo el mando del general Omar Torrijos Herrera, la Junta Provisional de Gobierno emitió el Decreto de Gabinete 214 de 11 de octubre de 1971, que creó la Comisión de Reformas Revolucionarias a la Constitución y convocó a elecciones para escoger a los integrantes de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento, para ejercer funciones de Asamblea Constituyente. La Comisión entregó el Proyecto de Constitución Política el 11 de septiembre de 1972, a la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento, quienes el 11 de octubre de 1972 aprobaron la nueva Constitución Política.

En cuanto a los aspectos relativos a la materia electoral en el texto de esta constitución y los actos que la reformaron, destacaremos importantes cambios comparados con las anteriores.

La Constitución de 1972 en el artículo 129 establecía que las funciones de la Asamblea Legislativa eran ejercidas por una Asamblea Nacional de Corregimientos y una Comisión Nacional de Legislación. Por primera vez se instituye una especie de sistema bicameral en Panamá, mediante el cual la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento facultada por los artículos 141 y 148 desempeñaba una limitada función legislativa y funciones administrativas; mientras que el Consejo Nacional de Legislación, conforme con el artículo 148 debía expedir las leyes necesarias para el cumplimiento de los fines del Estado.

La Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento estaba integrada  “por tantos miembros, cuantos correspondieran al número de corregimientos en que se dividía el territorio panameño“,  lo que equivalía a 505 representantes, que se postulaban previa recolección de firmas de adherentes del respectivo corregimiento ante el Tribunal Electoral, que  admitía las postulaciones de los  cinco candidatos con mayor número de firmas y que cumplían con los requisitos de ser panameño, mayor de edad (establecida por esta Constitución en 18 años), sin condena por delito contra la cosa pública, la libertad o pureza del sufragio y que fuera residente del corregimiento, por lo menos durante un año antes de las elecciones. Eran electos mediante votación popular directa, por mayoría simple para ejercer por seis años y podían aspirar a la reelección.

El Consejo Nacional de Legislación estaba compuesto por el presidente y vicepresidente de la República, el presidente de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento, los ministros de Estado y los miembros de la Comisión de Legislación. Únicamente el presidente de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento se elegía por votación popular directa, el resto de sus integrantes eran elegidos de manera indirecta, por el presidente de la República (quien a su vez era electo por la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento); no obstante, lo que establecía el artículo 277 (transitorio), el general Omar Torrijos ejerció esta facultad durante seis años.   Los requisitos exigidos a los miembros de la Comisión de Legislación eran los requeridos para ser ministro de Estado.

Con relación a los cargos de presidente y vicepresidente, como ya se mencionó, eran elegidos por mayoría absoluta de los votos de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento, conforme el artículo 157, por seis años, sin derecho a reelegirse. Los aspirantes a estos cargos debían ser panameños por nacimiento, tener treinta y cinco años y no haber sido condenados por delito contra la cosa pública.

El tema de los derechos políticos fue regulado en el Título IV, desarrollando en tres capítulos los temas relativos a la ciudadanía, el sufragio y el Tribunal Electoral.

El derecho a la ciudadanía se otorgó en esta Carta sin distinción de sexo a los panameños mayores de 18 años y por primera vez se reduce el rango de edad. Tambiénse estableció que el ejercicio de los derechos políticos y la facultad de ejercer cargos públicos se reserva para los panameños.

Se mantiene el concepto del sufragio como deber y derecho de los ciudadanos y la obligación de las autoridades de garantizar la libertad y honradez de su ejercicio. Se mantiene la caracterización del voto como libre, universal, igualitario, secreto y directo, con la novedad de que además puede ser indirecto, tal como ya se indicó.

Por primera vez se introduce la potestad del Estado de fiscalizar y contribuir, previa reglamentación, con los gastos en que incurran los partidos políticos y las personas naturales, por razón del proceso electoral, garantizando igualdad de erogaciones.

Con relación al Tribunal Electoral se mantiene básicamente la normativa de 1946, con excepción de la reducción del periodo de nombramiento de los Magistrados a siete años y la inclusión en el mismo capítulo, de la figura de la Fiscalía General Electoral, como agencia independiente y coadyuvante del Tribunal Electoral.

Esta Constitución se mantiene vigente tras ser objeto dereformas mediante los actos reformatorios de 1978, el acto constitucional de 1983, el acto legislativo de 1994 y la reforma del 2004.

Mediante los actos reformatorios n.°1 y n.°2 de octubre de 1978 se introdujeron cambios poco sustanciales en materia electoral, se aprecian la conformación del Consejo Nacional de Legislación, en su mayoría por miembros provenientes de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento a razón de dos por provincia y uno por cada comarca, ascendiendo al total de 57 miembros; y la elección directa y por mayoría de votos del presidente y vicepresidente a partir de 1984.

Después de la firma de los Tratados Torrijos Carter, producto de los compromisos adquiridos, el general Torrijos introdujo las primeras reformas a esta Constitución en 1978. Tras su muerte el 31 de julio de 1981 y autorizado por la Asamblea Nacional de Representantes, el Órgano Ejecutivo mediante resolución n.°148 de 19 de noviembre de 1982, creó la Comisión Revisora de la Constitución Política de la República de Panamá, y una vez elaborado el paquete fue aprobado mediante referéndum el 24 de abril de 1983.

Con estas reformas se introducen a la Constitución de 1972, los siguientes temas en materia electoral:

Se suprime el voto indirecto, se listan las prohibiciones a los servidores públicos dirigidas a apoyar a candidatos o partidos y a dificultar la obtención o presentación de la cédula de identidad.

Se consigna la tipificación legal de los delitos y faltas electorales y sus correspondientes sanciones; así como las condiciones de elegibilidad de funcionarios.

Se da un nuevo contexto a los partidos políticos, al definirlos como expresión del pluralismo político y de la voluntad popular, instrumentos para la participación ciudadana y ordena la reglamentación legal dirigida a su reconocimiento y subsistencia y se les otorga el derecho a utilizar los medios de comunicación estatales y a solicitar información a las autoridades en materias de su competencia.

Con respecto al Tribunal Electoral, las modificaciones incorporan el objetivo del ente electoral, le reconocen personería jurídica y patrimonio propio que administraría por sí mismo e incorpora otras competencias, ya no solo de índole electoral, sino lo relacionado con la dirección, fiscalización e inscripción de hechos vitales, naturalizaciones, actos jurídicos relativos al estado civil de las personas y la expedición de la cédula de identidad personal.  Ahora los Magistrados serían abogados, designados por los tres órganos del Estado, por diez años.

Se enlistan las funciones del Fiscal General Electoral y se establece su designación por el Órgano Ejecutivo con aprobación de la Asamblea Legislativa.

Se suprimen los dos órganos que ejercían la función legislativa y en su lugar se crea la Asamblea Legislativa, cuyos miembros se elegirían mediante postulación partidista por votación popular directa. La integración se daría conforme el principio de representación proporcional y con base en las reglas establecidas para la conformación de los circuitos electorales. No obstante, también se establece la figura de la revocatoria de mandato por los partidos a sus legisladores, sujeta a los parámetros establecidos por la propia constitución.

El periodo presidencial se reduce a cinco años, y la elección será mediante votación popular directa.

Se evidencia que los cambios constitucionales en materia electoral más sustanciosos hasta el momento, se dieron a través de esta reforma constitucional, mediante la cual se modificaron 135 artículos y se incluyeron 15 nuevos.

Si bien algunos autores afirman que con esta se democratiza la Constitución de 1972, es con las reformas de 1994 y del 2004, que se ha procurado adaptar a los estándares democráticos, una constitución promulgada durante el régimen militar.

Culminaremos este repaso, con la mención de las principales reformas que en materia electoral se introdujeran a través del acto legislativo del 2004.

En ese sentido, se incorpora a las prohibiciones dirigidas a garantizar la libertad y honradez del sufragio, la exacción de cuotas u otros cobros con fines políticos a los trabajadores del sector privado.

Se establece que la estructuración y funcionamiento de los partidos políticos se fundamentarán en principios democráticos.

Se reconoce el carácter independiente del Tribunal Electoral, al incorporar entre sus atribuciones la formulación y sustentación de su presupuesto, garantizando en este los fondos necesarios para su funcionamiento y el de la Fiscalía General Electoral (quien administra el propio); las inversiones y gastos de los procesos electorales y consultas populares y el subsidio a partidos políticos y candidatos independientes. Además, se exime del control previo de la Contraloría General, durante el año anterior a las elecciones y hasta el cierre del proceso electoral.

Aunado a lo anterior, se reconoce nuevamente iniciativa legislativa al Tribunal Electoral en materias de su competencia.

Se reconfiguran la composición de los circuitos electorales y se establece un número fijo de 71 diputados. Conforme esta reforma, corresponde al Tribunal Electoral elaborar y presentar ante la Asamblea Nacional (se cambió su denominación) los proyectos de ley para crear los circuitos electorales conforme a las nuevas reglas establecidas.

Se consagra la figura del diputado por libre postulación y se eliminan las del segundo vicepresidente y segundo suplente.

El periodo presidencial se establece desde el primer día de julio siguiente a la elección.

En síntesis, el modelo de sistema electoral adoptado en cada país, puede contribuir o no a la gobernabilidad y en el grado de confianza en el proceso electoral que generen los elementos y variables propios del sistema, de allí la necesidad de su constante evolución.

 

 

El autor es Doctor en Derecho por la Universidad de Rosario Argentina, Maestría en Derecho Procesal, Universidad de Rosario Argentina. Maestría en Derecho Procesal, Universidad Latina de Panamá. Especialización en Mediación en ULACIT, Especialización en Docencia Superior, Universidad Santa María La Antigua. Especialización en Derecho Probatorio en la Universidad de Salamanca, España. Estudios sobre Control de Convencionalidad, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica. Catedrático de Derecho Constitucional, Procesal Constitucional y Procesal Administrativo. Autor de más de veinte obras de derecho, miembro de la Comisión de Reformas Constitucionales designada en el 2011. Ex Director de la Revista Lex del Colegio Nacional de Abogados, Director de la Revista Ratio Legis, del Tribunal Electoral.