El principio de acceso a la justicia de las mujeres en Costa Rica: el amparo electoral

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El principio de acceso a la justicia de las mujeres en Costa Rica: el amparo electoral

2019-07-26T11:46:19+00:0022 julio, 2019|Artículo Internacional|

Por: Eugenia Ma. Zamora Chavarría

INTRODUCCIÓN.  El artículo refiere el recurso de amparo electoral y a la jurisprudencia que, al respecto, ha ido desarrollando el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) de Costa Rica.  De previo, se hace una reseña sobre los derechos político electoral de la mujer y de las resoluciones emblemáticas del TSE (cuota del 40% por género 1999-2009 o, posteriormente, paridad 2009-2017).

 

Nuestra Constitución Política (CP) reconoció, en 1949, el derecho de la mujer al sufragio.  Cuando se aprueba, es el ejercicio del sufragio activo (elegir) el que tiene mayor desarrollo, si bien desde 1953 se eligen las primeras tres diputadas y cinco regidoras. En las décadas siguientes hay un mayor desarrollo del ejercicio del derecho al sufragio pasivo de las mujeres (ser elegidas) y, en los setenta, varias postulan su candidatura a la presidencia de la República.

 

En esta etapa destacan la adopción de la Convención CEDAW (1986), el Proyecto de Ley de Igualdad Real de la Mujer (1988) y la reforma al Código Electoral (CE) para introducir la acción afirmativa de cuota del 40%, por razón de sexo (1996).

 

La CEDAW no produjo, en el corto plazo, los aumentos esperados. El capítulo sobre derechos políticos de la mujer, del Proyecto de Igualdad Real, que proponía la igualdad de sexos en 3 ámbitos (asambleas y órganos partidarios y nóminas a cargos de elección popular) y el 30% del financiamiento estatal partidario para capacitación femenina, no se aprueba y la reforma de 1996 (cuota del 40% en los citados ámbitos) no precisó el lugar femenino en las nóminas.

 

El inicio del siglo XXI también marcó una nueva etapa en la justicia electoral. Sin descuidar su rol de administrador de los procesos electorales, el TSE hizo de sus sentencias la herramienta idónea para desarrollar los derechos humanos como componente esencial de una faena que aspira a llenar las expectativas de la democracia.

 

En la conocida sentencia N.º 303-E-2000, por ejemplo, se integra el ordenamiento jurídico -vía pretoriana- para buscar la plenitud hermética y tutelar los derechos político-electorales: esa introducción del recurso de amparo electoral trajo consigo un derecho y una garantía en sí misma para la protección del derecho participación política, especialmente de las mujeres.

En efecto, el juez electoral ha mostrado un compromiso con los derechos humanos de las mujeres quienes, siendo la mitad de la población, han estado sujetas a condiciones sociales asimétricas que dificultan su acceso a puestos públicos, en concreto, de elección popular.

 

Junto a su función jurisdiccional se observa también un desarrollo del ejercicio de la competencia del TSE de intérprete exclusivo y obligatorio de las normas electorales, que ha permitido la profundización democrática en tópicos de gran relevancia, como la participación política femenina. Así, en la histórica resolución N.° 1863 (1999), el TSE precisó que la cuota del 40%, exigía ubicar a las mujeres en puestos elegibles. Ello significó un aumento sustancial de regidoras (412 en 1998 a 502 en 2002) y de diputadas (11 en 1998 y 20 en 2002), colocándose el país en el 3er puesto mundial y 2do regional (Unión Interparlamentaria Mundial-2006).

 

En el año 2001, en el proyecto de Código Electoral que el TSE presenta a la Asamblea Legislativa, propone avanzar hacia el principio de paridad y el mecanismo de alternancia en las nóminas (aprobado en 2009). Las elecciones municipales de 2010 y las nacionales de 2014, bajo el nuevo régimen de paridad y alternancia, no arrojan los resultados esperados: aunque las regidoras aumentan (437 en 2006 y 461 en 2010), las diputadas disminuyen (22 en 2006 y 19 en 2010).

En 2016 el TSE emite la Resolución N.º 3603-E8-2016 y, tomando en cuenta la N.° 16075-15 de la Sala Constitucional (la Sala) de la Corte Suprema de Justicia, dispone la paridad horizontal en las nóminas de candidatas a diputada, previniendo que el Registro Electoral, si los partidos la incumplen, reordenará la lista. El nuevo sistema se aplica en la elección nacional de 2018, resultando electas 26 diputadas (45,6% de la Asamblea Legislativa). Esto volvió a colocar el país a la vanguardia, ocupando el 7º lugar mundial y el 4.º regional en diputadas (Unión Interparlamentaria Mundial: 2018).

 

Hoy el ejercicio del sufragio pasivo incluye también el respeto por las condiciones necesarias para el adecuado ejercicio de los cargos de elección popular, de manera que no sufra un vaciamiento en su núcleo. En este ámbito y, a partir de esta visión progresiva del derecho al sufragio, destacan las resoluciones del juez electoral emitidas a raíz de conflictos surgidos entre alcaldes y vicealcaldesas primeras.

  1. El ACCESO DE LAS MUJERES A LA JUSTICIA ELECTORAL. El

principio de acceso a la justicia, desde la perspectiva de los derechos político-electorales de las mujeres en Costa Rica, exige analizar lo que considero el mecanismo recursivo más importante, en protección de derechos humanos, que contempla nuestra jurisdicción electoral: el amparo electoral.

Antecedentes.  En 1989 (reforma del artículo 10 CP), se rediseña el control de constitucionalidad y se crean la Sala Constitucional que, sobre los instrumentos jurídicos internacionales de derechos humanos que Costa Rica ha ratificado, afirmó que sus normas tienen no solamente un valor similar a la CP, sino que, en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, priman por sobre aquella (sentencia 2313-95).1

En cuanto a requisitos de admisibilidad, la experiencia jurisdiccional electoral acredita que, por ejemplo, la legitimación en esta sede muchas veces operó como un obstáculo para las mujeres pues, si bien los mecanismos recursivos del anterior CE podían ser activados por hombres o mujeres, en algunas materias solo tenían legitimación las autoridades partidarias. Dado que los comités ejecutivos partidarios se integraban, en su mayoría, con varones, recurrir en este ámbito estaba vedado-de facto– a las mujeres y a todo ciudadano, pues hasta 1996 es que la ley exige representación femenina, al menos de un 40%, en esos órganos.

El tema fue zanjado por la Sala que, en su voto N.º 2001-12211, determinó que tendrá legitimación para accionar, ante cualquier jurisdicción, toda persona que alegue un interés legítimo o un derecho subjetivo.

Por otra parte, la citada Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 30, inciso d), establece que no procede el amparo “Contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral”.  Por tanto, la no existencia del instituto del amparo electoral imposibilitaba también a las personas acudir ante la justicia electoral.

De allí la importancia del citado voto del TSE N.º 303-E-2000 que, como decíamos, introduce -vía jurisprudencial- el recurso de amparo electoral para la protección del derecho participación política, especialmente de las mujeres.

  1. La jurisdicción electoral. El Código Electoral de 2009 también

representó una notable mejora en cuanto al principio de acceso a la justicia, al introducir un título específico denominado Jurisdicción Electoral (Título V). En la anterior legislación electoral (que rigió de 1953 a agosto de 2009), los mecanismos recursivos existentes estaban diseminados a lo largo y ancho del CE y no incluían los dos procesos del contencioso-electoral (creados vía jurisprudencial) del juez electoral: el recurso de amparo electoral y la acción de nulidad.

A su vez el texto -de manera didáctica- precisa el objeto de la jurisdicción electoral, incluyendo el recurso de amparo electoral y la acción de nulidad (artículo 219); señala cuáles son las atribuciones de esa jurisdicción (artículo 220); define el carácter vinculante de las sentencias emitidas en esa sede (artículo 221); y refiere a las fuentes del ordenamiento electoral (artículo 222 en concordancia con los artículos 1, 2 y 3).

  1. Mecanismos recursivos. El Título V detalla los recursos ante la

jurisdicción electoral, puntualiza el ámbito de aplicación u objeto de cada uno de ellos y marca especificidades en cuanto a la legitimación activa de cada proceso.

Estos mecanismos son los siguientes:

Recurso de amparo electoral(art. 225 a 231); Impugnación de acuerdos de asambleas de partidos políticos en proceso de constitución e inscripción (art. 232); acción de nulidad de acuerdos partidarios (arts. 233 a 239); recurso de apelación electoral (arts. 240 a 245);demanda de nulidad relativa a resultados electorales (arts. 246 a 252); cancelación o anulación de credenciales (arts. 253 a 264)y denuncia por parcialidad o beligerancia política (arts.265 a 270)

El Título VI refiere a los ilícitos electorales, divididos en: a) faltas (cuya investigación e imposición de multas está en manos de la autoridad electoral) y b) delitos (tipos penales cuyo trámite y juzgamiento corresponde a la jurisdicción penal ordinaria).

Siendo el TSE un juez especializado en materia electoral, los mecanismos recursivos suponen procesos jurisdiccionales (no procedimientos administrativos); es decir, se trata de resoluciones que adquieren autoridad de cosa juzgada material.

La competencia del juez electoral se habilita si se interpone un asunto en donde esté en juego el sufragio en su amplia acepción, esto es la participación política-en el nivel partidario- del ciudadano (como asambleísta, integrante de órganos de ejecución o en procesos de elección de candidaturas a cargos de elección popular). También se tutela el desempeño del cargo obtenido con posterioridad a los comicios.

Puesto que el recurso de amparo electoral permite tutelar de manera efectiva los derechos y las libertades de carácter político-electoral, repasaremos cómo ha sido utilizado por o en favor de las mujeres.

  1. El recurso de amparo electoral[1]. Desde su introducción (2000)

al 30 de junio de 2018, se interpusieron 1263 recursos de amparo electoral, como se muestra en la tabla 1.

 

Tabla 1
Total de amparos interpuestos desde 2000 hasta junio de 2018
Año Cantidad
2000 10
2001 124
2002 100
2003 21
2004 46
2005 86
2006 53
2007 51
2008 22
2009 107
2010 80
2011 23
2012 24
2013 127
2014 50
2015 153
2016 53
2017 173
2018 60
Total 1263

Nota Tabla 1: Elaboración con base en datos de la Unidad de Jurisprudencia y Normativa del Instituto de Formación y Estudios en Democracia del TSE (http://www.tse.go.cr/jurisprudencia.htm)

 

Del total indicado, 474 amparos fueron interpuestos por mujeres o en su favor, según la tabla 2.

Tabla 2
Total de amparos interpuestos por mujeres (individualmente; pluralmente; junto con un hombre; junto con hombres; mujer junto con hombres; mujeres junto con hombre): 2000 a junio de 2018
Año Cantidad Porcentaje del total
2000 3 30%
2001 54 43,6%
2002 32 32%
2003 4 19,01%
2004 11 23,9%
2005 34 39,5%
2006 40 75,4%
2007 7 13,7%
2008 9 40,9%
2009 25 23,3%
2010 28 35%
2011 13 56,5%
2012 10 41,7%
2013 37 29,1%
2014 17 34%
2015 50 32,7%
2016 16 30,1%
2017 62 35,8%
2018 22 36,6%
Total 474 Promedio: 37,5%

 

Nota tabla 2: Elaboración con base en datos de la Unidad de Jurisprudencia y Normativa del Instituto de Formación y Estudios en Democracia del TSE (http://www.tse.go.cr/jurisprudencia.htm)

 

La tabla 3 nos indica que, del total de amparos presentados por mujeres, un 23,4% fueron declarados con lugar.

Tabla 3
Total de amparos, presentados por mujeres, declarados con lugar
Año Cantidad Porcentaje del total
2000 0 0%
2001 11 20,3%
2002 12 37,5%
2003 1 25%
2004 5 45,5%
2005 7 20,5%
2006 8 20%
2007 1 14,3%
2008 3 33,3%
2009 7 28%
2010 2 7,14%
2011 3 23,07%
2012 5 50%
2013 14 37,8%
2014 2 11,8%
2015 7 14%
2016 3 18,8%
2017 18 29%
2018 2 9%
Total 111 Promedio: 23,4%

 

Nota: Elaboración con base en datos de la Unidad de Jurisprudencia y Normativa del Instituto de Formación y Estudios en Democracia del TSE (http://www.tse.go.cr/jurisprudencia.htm)

 

  1. Resoluciones emblemáticas del TSE. Un análisis somero de las resoluciones, originadas en la facultad del TSE de interpretación de la normativa electoral (oficiosa o a petición de parte) o en gestiones recursivas nos permite reunirlas en dos grupos: el primero abarca amenazas o violaciones de derechos político-electorales relacionadas con la participación política de las mujeres en los partidos políticos (asambleas partidarias, integración de órganos internos partidarios y nóminas de elección popular); el segundo, el ejercicio del mandato popular de las mujeres, una vez elegidas.

Todos corresponden a recursos de amparo electoral declarados con lugar, salvo indicación en contrario[2].

  1. Amenazas o violaciones de derechos político-electorales

relacionadas con la participación política de las mujeres en los partidos políticos.

 

Requisitos de postulación. En la sentencia N.° 1624-E-2002 se rechaza recurso de apelación interpuesto por un partido cuya asamblea nacional no ratifica la papeleta que integraba la recurrente por ser pensionada del régimen de invalidez de la Caja Costarricense de Seguro Social.

En la resolución N.° 6269-E1-2017 la recurrente fue elegida candidata a diputada por el tercer lugar de la provincia, según la lista de candidatos propuesta por el partido a la Asamblea Nacional. Al abstenerse de votar por ella misma, por disentir con la forma de elección de los candidatos, el Comité Ejecutivo Superior mocionó el cambio de los candidatos de esa provincia ante esa asamblea que, por votación, aprobó sustituirla por otra persona, pese a que ya había sido elegida en esa asamblea.

Conformación paritaria en asambleas ampliadas. En la sentencia N.° 0049-E-2005, a partir de la obligación partidaria de respetar el 40% de participación femenina mínima en los órganos de dirección política, se establece que, de acuerdo con el párrafo segundo del artículo 170 del estatuto en cuestión y el artículo 60 (párrafo final) del CE, la asamblea partidaria debe estar conformada-indistintamente de si se amplía con delegados adicionales- con al menos un 40% de mujeres en el total de su integración. Si el partido optó por una elección para escoger nueve delegados a la asamblea provincial, el 40% debe calcularse sobre esos nueve puestos y no distinguir entre delegados territoriales y adicionales. Dispuesta la ampliación de la asamblea, carece de fundamento diferenciar entre delegados ya que, para su elección, el estatuto no lo hace y ambos adquieren los mismos derechos y obligaciones.

En la resolución N.° 4518-E1-2008, dado que el artículo 11 del estatuto consagra el compromiso partidario de asegurar una integración paritaria entre hombres y mujeres en los órganos internos y estructuras de dirección y en sus papeletas a cargos de elección popular, el instructivo aprobado por la asamblea distrital se enmarca dentro del principio de paridad que propugna el partido y supera el mínimo de participación femenina exigido por ley. Así, no se advierte irregularidad en el instructivo.  Sin embargo, dicho mecanismo implica necesariamente la afectación de una persona –en este caso la recurrente- en aras de garantizar la paridad genérica, pues, según el esquema propuesto por el partido recurrido, en el distrito (…) correspondía la designación del primer puesto de delegado a un hombre, en tanto el puesto de presidente del comité ejecutivo distrital lo ocupó una mujer.

En la resolución N.° 5433-E3-2009, el TSE, en recurso de apelación partidario (sin entrar a analizar si el 40% de la cuota de participación femenina debe ser aplicado utilizando como parámetro de cálculo los puestos a elegir o el número de candidatos propuestos), entiende que sí le corresponde-conforme jurisprudencia citada en el fallo-fiscalizar el cumplimiento de la cuota que, en este caso, no se da en ninguno de los dos supuestos pues, al aplicar el porcentaje con base en cinco puestos, se hace exigible el nombramiento de 2 mujeres y si se aplica sobre los cuatro candidatos propuestos, el total es de1,6. Al generar como resultado un decimal superior a 0,5, ello obliga su redondeo a 2, lo que exigiría igualmente la incorporación de 2 mujeres.

El 40% es un mínimo en favor de la mujer. En la resolución N.°  2096-E-2005, se considera que el desarrollo normativo de la cuota de participación de la mujer (arts. 58 y 60 CE) es el reconocimiento del legislador de que, no obstante estar garantizado el principio de igualdad en la CP y en los diversos instrumentos sobre derechos humanos ratificados en el país, ha existido históricamente una desigualdad entre hombres y mujeres en el ámbito político-electoral que debe ser paliada con acciones afirmativas. Reitera que la protección especial que el CE da a la mujer, fijando en un 40% su participación, mínima y obligatoria, no comprende al hombre, pues sería admitir que estos han sido igualmente discriminados cuando, en las actividades político-electorales, se encuentran en condición ventajosa sobre las mujeres y, por tanto, no necesitan esa protección legal para participar en condiciones de igualdad.

 

Necesaria coordinación entre el principio de igualdad, por género, y el principio democrático. En la resolución N.° 3782-E1-2013 una precandidata a diputada consideró amenazado su derecho fundamental de ser electa.  El TSE declaró con lugar el amparo electoral y desaplicó, para el caso concreto, el mecanismo de elección previsto en el artículo 170 del estatuto partidario en cuanto permitió al candidato presidencial escoger, discrecionalmente, 53 delegadas adicionales para que el Órgano Consultivo Nacional o Asamblea Plenaria se conformara paritariamente. Explicó el TSE que el principio democrático -como eje central en el funcionamiento interno de los partidos políticos- se evidencia en el hecho de que estos son el único medio para postular candidaturas a cargos de elección popular y que, a partir de ello, resulta comprensible su obligación legal de mantener una estructura organizacional mínima de carácter democrático, quedando bajo su arbitrio la posibilidad de ampliarla estatutariamente, siempre que se preserve ese principio democrático, límite infranqueable al derecho de las agrupaciones políticas de autor regularse.  Así, cuando la normativa interna aprobada contradiga las reglas democráticas, corresponde al Tribunal su control, en ejercicio de sus competencias constitucionales (arts.  9 y 99, CP).  El TSE estimó que la designación de 53 delegadas adicionales para integrar el órgano o asamblea señalados, seleccionadas discrecionalmente  por el candidato presidencial, introducía distorsiones en el proceso de conformación que viciaban por completo su integración, en tanto el mecanismo utilizado no superaba las reglas básicas del principio democrático, al otorgar una cuota de poder de tal magnitud en el control de las designaciones de los candidatos a diputados que desequilibraba su conformación y una desproporcionada ventaja en el colegio electoral que no era resultado de un proceso democrático. Ante los evidentes efectos antidemocráticos que comportaba el mecanismo estatutario de integración del órgano consultivo partidario, el Tribunal dispuso la necesaria reingeniería estatutaria del partido político a fin de elaborar una vía por la cual se logre dar efectividad al principio de paridad de género, sin provocar un desbalance contrario al principio democrático. Por ello dispuso, además de estimar el recurso interpuesto, que, en adelante y hasta tanto el partido no reformulase su normativa interna en punto a la adecuada conformación de su Asamblea Plenaria (en orden a compatibilizar las exigencias del principio democrático con el imperativo de integración paritaria), la Asamblea Plenaria funcionaría como un órgano con capacidad exclusivamente deliberativa, sea sin potestad decisoria alguna. Aclaró, además, que al avocarse la Asamblea Nacional todas las competencias decisorias del Órgano Consultivo Nacional o Asamblea Plenaria, la Asamblea Nacional tendría la responsabilidad exclusiva de designar en única instancia -es decir sin intervención alguna de la Plenaria y con garantías para el secreto del sufragio- los candidatos a diputados de esa agrupación política para las próximas elecciones.

 

  1. Condiciones imperantes en el ejercicio del mandato popular

de las mujeres. El Código Municipal (CM) de 1998, en cuanto al ejecutivo municipal, señalaba que se integraba por alcalde, alcalde primero suplente y alcalde segundo suplente[3], al igual que el ejecutivo nacional: presidente, primer vicepresidente y segundo vicepresidente de la República.

La CP no asigna funciones a ningún vicepresidente, salvo la de sustituir al presidente durante sus ausencias temporales (art. 135), siendo potestad de este llamar a cualesquiera, indistintamente de su orden, salvo en ausencia definitiva, cuando deberán ser llamados en el orden de nominación.

La reforma municipal de 2007 varía esta integración: mantiene al alcalde, pero crea el vicealcalde primero, ahora como puesto permanente, y al vicealcalde segundo, como puesto suplente (arts. 14 y 20, CM).

A la reforma municipal debe agregarse el nuevo Código Electoral (2009), que introdujo la paridad y la alternancia.  Sin embargo, en su artículo 148, párrafo final, otorga libertad a los partidos para definir el sexo de los encabezamientos de las nóminas.

El TSE, ante diversas consultas, emite la resolución N.º 3671-E8-2010[4], que posibilito que los partidos colocaran a las mujeres en los cargos de vicealcaldesas primeras y no de vicealcaldesas segundas (suplentes), al exigir la alternancia entre dichos cargos. Aún así, en las elecciones municipales de 2002 y de 2006 (régimen de cuota del 40% en puesto elegible), y en la de 2010 (régimen de paridad y alternancia), la mayoría de los encabezamientos, en los puestos elegidos por el sistema mayoritario (alcaldías, síndicos e intendentes), fue de varones.

Los gobiernos municipales, con esa nueva estructura, asumieron el 1º de febrero de 2011 y las vice alcaldesas primeras del periodo interpusieron más de 20 recursos de amparo electoral. Casi todos fueron declarados con lugar, se ordena a los recurridos (alcaldes varones) cesar las actuaciones acreditadas como amenazantes o violatorias de los derechos político-electorales de las recurrentes y se condena al pago de daños y perjuicios.

Las razones invocadas por las mujeres incluían, por ejemplo: que no les daban funciones, que estas no eran acordes al cargo, que no se asignaban oportunamente o que, una vez precisadas, se les quitaban; que se les invisibilizaba en el ejercicio de su mandato, pasándoles por encima dando funciones al varón vice alcalde segundo, prohibiendo a los funcionarios coordinar con ellas o no asignándoles representación municipal en diversas actividades; que no les daban recursos humanos ni materiales mínimos para las tareas encomendadas.

  1. Materia excluida. Las mujeres también alegaron -en algunos casos- acoso laboral, violencia política, posible comisión de delitos o discriminación por razón de sexo, invocando las convenciones CEDAW y Belém do Pará, siendo el INAMU coadyuvante en varios de ellos.

El Tribunal declaró con lugar prácticamente todas las gestiones, (por amenaza o violación del derecho al ejercicio del cargo de elección popular). Sin embargo, también consideró las diferencias entre la protección jurisdiccional de derechos constitucionales (vía amparo electoral) y la protección de derechos legales, a ser conocidos por la vía jurisdiccional ordinaria del caso, precisando qué materia está excluida del amparo electoral.

Así, por ejemplo, en la materia laboral, en la resolución N.º 5446-E1-2012 señaló:

2.- Sobre el acoso laboral alegado: El Tribunal omite

pronunciamiento sobre un posible acoso laboral, al tratarse el amparo de un proceso sumario y requerir, los hechos alegados, de una investigación más profunda. En este sentido y, dado que no se localiza, prima facie, ninguna violación en este sentido, resulta aplicable, en lo pertinente, lo dicho por la Sala Constitucional en la resolución N.° 2004-09440 de las 11:32 horas del 27 de agosto de 2004, de seguida cita:

“IV.- Sobre el fondo. Resulta imposible en un proceso sumario, como lo es el amparo, efectuar una investigación profunda como la que amerita el presente asunto y que permita llegar a la verdad real del asunto. Los hechos que se acusan son muy graves y en el caso de constarse sin duda alguna involucrarían la lesión directa al derecho a la igualdad, consagrado en el ordinal 33 de la Constitución Política, pero con la prueba que obra en autos y las manifestaciones de la parte recurrida –bajo fe de juramento- no puede este Tribunal más que desestimar este recurso, habida cuenta que no se verifica la alegada violencia laboral por razón de género que acusan las recurrentes”.

 

En otros de los casos, el TSE se refiere a los conflictos de poder indicando que, si bien en la discriminación contra la mujer hay un conflicto de poder, no todo conflicto de poder evidencia discriminación (sentencia N.°  2178-E1-2013):

Respecto del presunto abuso de poder del alcalde en contra de la

vice alcaldesa primera, por razón de género, este Tribunal estima que, un detallado análisis de las declaraciones vertidas en los documentos aportados, permiten evidenciar un conflicto de poder existente entre la recurrente y el recurrido, pero ninguna de ellas demuestra que se trate de una discriminación por razón de género; advirtiendo que no todo conflicto de poder, por sí mismo, evidencia un abuso de poder por razón de género.

En términos generales, de constatarse un abuso de poder que configure, a su vez, un acoso laboral, tal situación trascendería la materia protegida por el amparo electoral; que es un proceso sumario y, requerirían de una investigación específica y profunda para llegar a la verdad real de los hechos, en la jurisdicción laboral. Dicho criterio tiene sustento en la resolución N.° 2004-09440 de las 11:32 horas del 27 de agosto de 2004 dictada por la Sala Constitucional.

También se excluye del amparo electoral la materia interna corporis (por ejemplo, licencias o dietas y viáticos, si el asunto no amenaza o afecta el ejercicio del mandato popular –resolución N.° 237-E1-2014– o discusiones sobre la instalación del Concejo Municipal –resolución N.º 1952-E1-2013-).

Ahora bien, aunque se estiman los recursos interpuestos, ninguno lo ha sido por la violación del principio de igualdad por género, aunque el TSE hace importantes consideraciones sobre la atávica exclusión de la mujer en la vida política. Así, en la misma sentencia N.°  5446-E1-2012, expresó:

VII.- Consideraciones adicionales: 1.-Vulneración del principio de igualdad por razón de género: La recurrente alega violación del principio de igualdad, al entender que sufre discriminación por razón de sexo, e invoca los artículos 29, 33, 41, 48, 71, 99, 102 y 169 de la Constitución Política, 12, 13, 14, 17, 18 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11 y 14 de la Convención CEDAM, 14 y 17 del Código Municipal y 1, 2, 3, siguientes y concordantes de la Ley de Acoso Laboral.

(…), en la cultura patriarcal predominante, las mujeres han sido víctimas -a lo largo de la historia de la Humanidad- de las más diversas formas de discriminación, tanto en el ámbito privado como en el público. Esta discriminación ha tenido como resultado, entre otros, que la igualdad real de la mujer aún diste mucho de ser un valor socialmente asumido (Bareiro, 2012). La política no ha sido la excepción siendo que, las cifras sobre participación política de la mujer, son deficitarias.

Por lo anterior, Costa Rica ratificó, en 1984, la «Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer» (ONU, 1979), que obliga a los Estados partes a adoptar acciones afirmativas o medidas (artículo 4) para alcanzar la igualdad real, incluida la política, así como la estrategia que conduzca a la redistribución del poder y de los recursos del Estado (véase, en este sentido, la Recomendación N.º 25 del Comité CEDAW).

En cumplimiento de esa Convención el país reformó, en 1996, su Código Electoral e introdujo la cuota femenina del 40% mínimo, en las delegaciones, estructuras internas y nóminas partidarias, reforma que se concreta, particularmente, por la resolución de este Tribunal N.° 1863-99 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999. A su vez, el nuevo Código Electoral (2009) incorporó, también a propuesta de este Tribunal, el principio de paridad de género y el mecanismo de alternancia (artículo 2).

Es posible afirmar, de lo antes expuesto, que la jurisprudencia de este Tribunal ha sido contundente en cuanto a establecer los criterios necesarios para que los instrumentos jurídicos de protección de los derechos políticos de la mujer -tanto internacionales como nacionales se hayan podido aplicar y estos han incidido, de manera determinante, en un aumento de la participación política de la mujer, en el nivel de la representación femenina partidaria (delegaciones y órganos de dirección), como el ejercicio de su mandato popular. Sin embargo, en el presente asunto y, no obstante la estimación que se hace del recurso de amparo, por las violaciones anteriormente señaladas en el ejercicio de su cargo como vice alcaldesa primera, el Tribunal concluye que no detecta ni las causas ni la prueba suficiente que le permita acreditar que la situación acusada por la señora  lo sea por discriminación en razón del género.

B.1.     Casos anteriores a la reforma municipal 2007.

¿Cuándo procede convocar al vice alcalde segundo suplente? Si el alcalde se ausentaba temporalmente, llamaba a cualesquiera alcaldes suplentes. Si no dejaba sustituto, el consejo municipal debía llamar al alcalde primero (ver sentencias N.°  0688-E-2005 y N.°  0025-E1-2009).

 

B.2      Casos posteriores a la reforma municipal.

Alcalde responsable de clima laboral. El CM establece que corresponde al jerarca (alcalde o alcaldesa) crear un clima laboral adecuado y de coordinación entre los funcionarios municipales.  El TSE, en la resolución N.° 5446-E1-2012 precisa:

3.- Sobre el adecuado ambiente laboral que debe prevalecer en la

Alcaldía. Los alcaldes son los administradores generales y jefes de las dependencias municipales y, en esa condición, les compete vigilar “la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general” (artículo 17 inciso a) del Código Municipal). Así, esta Autoridad Electoral entiende que el funcionario recurrido está en la obligación de velar por el funcionamiento armonioso de todo el engranaje administrativo municipal y, en particular, de respetar los espacios de responsabilidad asignados a la primera vicealcaldesa, debiendo intervenir proactivamente cuando se produzca cualquier desajuste que conduzca a desmerecer la dignidad inherente al mandato popular recaído en esa servidora municipal o que, por sus efectos, lo distorsione severamente.

Impedimento de ingreso a sesión del concejo. Por acuerdo de sesión, el consejo municipal recurrido impidió a la recurrente (concejal de distrito propietaria) acudir a las sesiones del órgano (TSE, sentencia N.° 5065-E1-2008); en otro, la recurrente denuncia maltratos y acoso por la presidenta y otros miembros de ese concejo (N.° 1759-E1-2009).

No puede asignarse funciones al vice alcalde segundo, salvo por sustitución, en ausencia del vice alcalde primero. Siendo el vice alcalde segundo un funcionario suplente, el alcalde no puede asignarle funciones pues ese cargo no tiene ninguna, salvo ante ausencia del vice alcalde primero (resoluciones números 1296-M-2011, 4362 -M- 2011 y 2037-E8-2011).

 

Alcalde responsable de asignar funciones. Resolución N.º 5446-E1-2012: alcalde no asigna funciones a recurrente (vicealcaldesa primera), no avisa de sus salidas ni le considera para la toma de decisiones.

Funciones deben ser acordes al cargo. Sentencia N.º 4203-E1-2011: la vice alcaldesa primera consideró que se violentaron sus derechos fundamentales, pues el alcalde no le asignó las funciones administrativas y operativas que, en el ejercicio de su cargo, debía desempeñar. Además, que no contaba con los medios y mecanismos adecuados (oficina propia) para su labor. Se estimó que los derechos fundamentales de la denunciante habían sido lesionados por la serie de actos ejecutados por el alcalde, que impedían y distorsionaban el ejercicio del cargo popular para el que fue elegida. También, que a la recurrente se le debían encomendar funciones acordes a la posición de su cargo, ordenando al recurrido que, en un mes máximo, solucionara los problemas relacionados con las funciones de la recurrente y las condiciones necesarias para su buen desempeño.

Sentencia N.º 3803-E1-2017: La recurrente pide que se tutele el ejercicio efectivo de su cargo (vice intendenta del distrito …), frente a una serie de acciones arbitrarias que, según acusa, realiza el intendente de ese consejo municipal en su perjuicio (no le asignaba funciones de acuerdo con su jerarquía): pide se le ordene al intendente que la respete, deje de desacreditarla como funcionaria pública electa popularmente y le asigne funciones acordes con la jerarquía de su puesto.

Funciones deben ser claras, suficientes y oportunas. Sentencia N.º 8652-E8-2012: las funciones que el alcalde asigne al vice alcalde o vice alcaldesa primera deben hacerse de manera clara, suficiente y oportuna.

 

Recursos humanos y materiales mínimos necesarios para el desempeño del cargo. Presupuesto como herramienta en el ejercicio de la función. Resolución N.º 7572-E1-2011:  regidores no permiten desempeñar cargo a alcaldesa, al rechazar instrumentos presupuestarios necesarios.

Resolución N.º 4834-E1-2017: La vice alcaldesa primera interpone recurso contra el alcalde en virtud de que, por una directriz, el recurrido ordenó su desalojo de la oficina que le fue construida y asignada en el palacio municipal, para instalar la Oficina Empresarial de esa corporación municipal. Se ordena mantenerla en la oficina o darle otra de similares condiciones.

Agresiones físicas y verbales. Invisibilización.  Resolución N.º 4778-E1-2011: recurridos han agredido verbal y físicamente a recurrente, impidiéndole desempeñar sus funciones como presidenta del concejo municipal.

Resolución N.º 2382-E1-2013: alcalde no avisa a vicealcaldesa primera de sus ausencias, no le brinda equipo para el desempeño de sus funciones ni contesta sus solicitudes.

Resolución N.º 2178-E1-2013: recurrente denuncia que el recurrido ejerce acciones que atentan contra su derecho de vicealcaldesa primera de desempeñar las funciones de su cargo.

Resolución N.º 2406-E1-2013: alcalde no avisa a vicealcaldesa primera de sus ausencias, le asignó funciones, pero no equipo para su desempeño; además alega agresiones por parte del alcalde.

Resolución N.º 4885-E1-2014:  con base en esta resolución, el TSE, posteriormente, precisa: el vaciamiento injustificado de las competencias asignadas a la persona que ocupa la vice alcaldía primera se produce cuando a esta se le retiran todas o al menos las más importantes de las funciones que realiza, sin que ello acarree una redistribución o reacomodo de las labores, pues en esta última hipótesis el alcalde municipal sí estaría ejerciendo legítimamente sus potestades como máximo jerarca administrativo del Gobierno Local. (N.º 5165-E1-2014).

Resolución N.º 7270-E1-2017: se acusa que el alcalde municipal le impide ejercer adecuadamente su cargo de vicealcaldesa primera; que ha ejecutado diversas conductas en su contra que implican un trato discriminatorio y atentan contra su dignidad y la del cargo en el que fue electa y que ese conjunto de conductas del recurrido atenta contra sus derechos fundamentales político-electorales. Parcialmente con lugar. Se ordena al alcalde abstenerse de realizar las conductas denunciadas.

Derecho de información. Derecho de participación.  Resolución N.º 1692-E1-2017: la recurrente acusa una vulneración de sus funciones como regidora suplente, pues se le negó el derecho de participar y estar informada: la presidenta del consejo municipal, en sesión, decretó un receso y solicitó a los regidores pasar a una sala de reuniones para aclarar un tema objeto de conocimiento en la sesión. Al dirigirse a esa sala, la señora, regidora propietaria, le manifestó que solo debían ingresar los regidores que votaban (ediles propietarios).

Resolución N.º 2543-E1-2018: En este caso el recurrente es varón (vice alcalde primero), quien alega, inter alia, asignación de funciones no acordes al cargo. El TSE dispuso: “Proceda de forma inmediata la recurrida a asignarle al recurrente funciones acordes a la dignidad y jerarquía de su puesto, así como al menos un recurso humano de apoyo secretarial para ejecutarlas debidamente”.

También se aprecian algunas de las herramientas que el ordenamiento jurídico otorga a la jurisdicción electoral (como a los jueces de toda jurisdicción) frente al incumplimiento de una orden dictada en un recurso de amparo: delito de desobediencia (art. 284 CE), en los siguientes términos: Lo anterior bajo apercibimiento que, de conformidad con (…) el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo, y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.

 

Conflicto entre alcaldía y vice alcaldía primera debe ser arbitrado por el concejo municipal. Resolución N.º 2037-E8-2011:   El Tribunal resolvió que, de persistir un conflicto entre el o la alcaldesa y el o la vicealcaldesa primera, el concejo municipal es órgano competente para dilucidar el citado conflicto.

Algunas reflexiones. La jurisprudencia del TSE no solamente amparo a las recurrentes en sus reclamos sobre las condiciones en que deben ejercer sus derechos político-electorales sino que también precisó una serie de criterios jurídicos o listado de circunstancias que deben respetarse, en el ejercicio de ese tipo de cargos, para que no se produzca un vaciamiento del núcleo del mandato popular -en este caso de las vice alcaldesas primeras -pues su ausencia acredita una amenaza o violación al derecho al sufragio activo, en la vertiente de su ejercicio.

El desarrollo jurisprudencial de este tipo de criterios para el operador jurídico, especialmente para el juez electoral -indistintamente del lugar en que se ubique, según cada país- tiene un notable valor jurídico al ir definiendo circunstancias específicas ante las cuales cabe la protección de estos derechos que, si bien son válidos para hombres y mujeres, tienen una especial importancia para las mujeres, por las dificultades que enfrentan cuando participan la política electoral.

El pasado 27 de febrero de 2019 el TSE emite la resolución N.º 1724-E8-2019, en la cual establece la obligación de los partidos políticos de aplicar la paridad horizontal en las nóminas para los cargos municipales plurinominales (concejos municipales, de distrito y municipales de distrito, en los que sea aplicable), si bien la dimensiona, difiriendo su aplicación a los comicios municipales de febrero de 2024, en virtud del tiempo requerido por los partidos políticos, para adecuar su diseño y accionar político, que les permitan su cumplimiento.

 

 

Referencias bibliográficas

 

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ZAMORA CHAVARRÍA, Eugenia María (2018): Mujeres y Derechos

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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE COSTA RICA:

Resoluciones de la Sala Constitucional

 

N.º 2313-95 de las 16:18 horas del 9 de mayo de 1995;

N.º 8888-01, de las 9:50 horas del 31 de agosto de 2001;

N.º 11532-01 de las 14:49 horas del 7 de octubre de 2001;

N.º 12211 de las 14:42 horas del 28 de noviembre del 2001;

N.º 09440 de las 11:32 horas del 27 de agosto de 2004;

N.º 16075-15 de las 11:31 horas del 14 de octubre de 2015.

 

TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES:

 

Las resoluciones citadas en el texto pueden ser consultadas en:

 

Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, TSE. Jurisprudencia y

normativa. Recuperado de http://www.tse.go.cr/jurisprudencia.htm

 

 

[1] Para una mayor comprensión de este instituto, véase:  MATARRITA ARROYO, Mario

Andrés (2016): La gestión del recurso de Amparo electoral. San José, Costa Rica:

Editorial IFED.

 

[2]Nota: Resúmenes de la autora, con base, a su vez, en resúmenes de la Unidad de Jurisprudencia y Normativa del Instituto de Formación y Estudios en Democracia del TSE (http://www.tse.go.cr/jurisprudencia.htm).

 

[3]Ley N.° 7794 Código Municipal-La Gaceta n.° 94 de 18 de mayo de 1998.

[4]En el mismo sentido, ver resoluciones números 4303-E8-2010, 5131-E8-2010, 6165-E8-2010, 784-E8-2011 y 3637-E8-2014).

  1. Electa -por concurso- magistrada del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) por la Corte Suprema de Justicia (septiembre 2005-mayo 2011), fue reelecta en mayo 2011 y en mayo 2017. Actualmente es su vicepresidenta (2009-2021) y coordinó el proyecto de la Política institucional de igualdad y equidad de género, aprobada en 2008.

Licenciada en Derecho (1982), Notaria pública (1985) (Facultad de Derecho-Universidad de Costa Rica) y Magistri in Legibus

(Ll.M.) Harvard LawSchool-Harvard University(1983).

 

 

Ha escrito diversos artículos sobre Derechos de la Infancia y Derechos Políticos de las Mujeres e integró las comisiones ministeriales redactoras de los proyectos de Ley de la Defensoría de los Habitantes (1985), Ley de igualdad real de la mujer (1988) y Ley de la jurisdicción constitucional (1988). Encarga de la Asociada de Protección del ACNUR (México:1983-84). También fue viceministra de justicia y gracia (1986-87)y directora general del Instituto Interamericano del Niño (OEA: Uruguay,1988-1996).  [email protected]