La Reforma Electoral inconclusa. El debate en torno a las reelecciones indefinidas de los intendentes en la Provincia de Buenos Aires y la problemática de la inconstitucionalidad de la norma

//La Reforma Electoral inconclusa. El debate en torno a las reelecciones indefinidas de los intendentes en la Provincia de Buenos Aires y la problemática de la inconstitucionalidad de la norma

La Reforma Electoral inconclusa. El debate en torno a las reelecciones indefinidas de los intendentes en la Provincia de Buenos Aires y la problemática de la inconstitucionalidad de la norma

2020-09-09T13:20:03+00:009 septiembre, 2020|Artículo Internacional|

Consideramos que los problemas institucionales son fundamentales no solo para interpretar nuestras democracias, sino también para trabajar en su consolidación. Por ese motivo, desde la Cátedra de Derecho Político de la UNNOBA surgió la posibilidad, en el marco de la acreditación deproyectos de investigación (SIB 2019), de comenzar a abordar la problemática de la reelección en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires,que es donde tiene presencia física nuestra institución. Partimos desde un elaborado marco teórico que vincula la democracia con la calidad institucional.  Por eso nos parece importante trabajar y estudiar cómo el fenómeno de las reelecciones de los intendentes afecta no solo la alternancia en el poder, sino las condiciones de competitividad propia de nuestro régimen. Desde esta perspectiva institucionalista es que abordaremos las implicancias político/institucionales de la reelección del departamento ejecutivo municipal, en relación a la alternancia y a la calidad institucional.

 

Proyecto presentado en el marco de la convocatoria para la acreditación de proyectos y solicitud de subsidios de Investigación Bianuales (SIB) 2019. Código: 80020190200012NB. Expediente 628/2019. Resolución (CS) 1623/2019.

Es importante reflexionar sobre la necesidad que tienen nuestros sistemas electorales de reformarse en algún punto de su desarrollo democrático. Esa reforma electoral debe tener objetivos claros y acordes al desarrollo de la democracia, debiendo priorizar los siguientes aspectos.

  1. La competitividad de los partidos y fuerzas políticas de nuestras democracias.
  2. Alcanzar mayores niveles de transparencia electoral.
  3. Diseñar verdaderos organismos de controles y auditorías de los procesos electorales.
  4. Incorporar la observación electoral.
  5. Fomentar la participación plena de la ciudadanía.
  6. Asegurar el acceso democrático a los medios masivos de comunicación a todos los partidos y actores de nuestra democracia en forma democrática y plural.

El análisis de caso que proponemos, en virtud de esos tópicos, para analizar las reformas electorales y/o políticas es la norma 14.836 que intentó eliminar las reelecciones indefinidas para los intendentes o titulares del departamento ejecutivo provincial en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires. Provincia argentina que representa, en términos electorales, (40% del padrón de electores nacionales vive en este distrito), el distrito clave a nivel nacional.

En este sentido, existen 135 distritos o municipios, muchos de ellos con poblaciones superiores a varias provincias argentinas como son los casos de La Matanza, Lomas de Zamora, La Plata, Mar del Plata y Quilmes se encuentran entre los 600.000 y los 2.000.000 de habitantes, constituyendo grandes unidades territoriales y electorales. En ese escenario, los intendentes municipales adquieren, al no existir limites a sus reelecciones, un poder territorial que los transforma en los grandes electores.

Por los motivos anteriormente descriptos, la Provincia de Buenos Aires representa un escenario propicio para discutir y problematizar en materia electoral. La temática electoral es un aporte fundamental para analizar el devenir de nuestras democracias. La discusión electoral no solo comprende el análisis en torno a la representación obtenida, sino que también puede y debe introducirnos al análisis de las reglas de juego y los mecanismos para el acceso a una ciudadanía inclusiva en materia de derechos electorales, tal como se expresaba a comienzos de este artículo.

Si tomamos como base teórica los análisis de especialistas en consolidación democrática, que sitúan a la alternancia en el poder como el factor necesario e indispensable de la competitividad de las elecciones. Para ello, es necesario dejar en claro que las verdaderas elecciones competitivas y, por ende, democráticas son aquellos procesos electorales que se consideran inciertos en el sentido de que no se conoce a priori el nombre del vencedor, porque son los que en definitiva permiten el recambio y la alternancia en el poder, base de todo sistema democrático.  En el mismo sentido, diferentes autores, entre los cuales se encuentra Guillermo O´Donnel[1], plantean desde la década de 1990 que el poder se ha ido “privatizando” o feudalizando debido a la no alternancia en el poder en los diferentes ámbitos, ya sea provincial o en este caso municipal, donde se ve con mayor claridad cómo la reelección de los intendentes por más de un periodo han ido consolidando una práctica del poder sumamente personalista.

O´Donnell2 plantea claramente que cuando la elección no es competitiva, y aun cuando en los municipios o provincias gobiernen partidos nacionales, exista la oposición, etc., lo que se observa son maquinarias electorales personalistas, clientelares, familiares, donde el poder se encuentra “privatizado” y la democracia es de muy baja calidad. En otras investigaciones, O´Donnell ira avanzando en el concepto de Democracia Delegativa[2]para describir estos procesos.

Es importante aclarar que cuando hablamos de régimen electoral nos remitimos al concepto de democracia liberal o representativa, que supone no solo reglas de juego compartidas por todos, sino que significa también una competencia libre entre los actores dentro del sistema. Estos componentes descriptos anteriormente son los que, según DieterNohlen[3], definen la existencia  de un “Derecho Electoral”, cuyos principios básicos e irreductibles son el sufragio universal, igualitario, secreto y libre. La definición de Nohlen otorga a los sistemas electorales un rol preponderante a la hora de transformar la voluntad popular en representación.

EL DISEÑO INSTITUCIONAL

En el año 2016 el Poder Legislativo, mediante la sanción de la Ley 14.836, modifico el artículo 3ro del Decreto Ley 6769/58 “Ley Orgánica de las municipalidades”, donde limitó la reelección indefinida de los intendentes municipales por solo dos periodos. El eje de la reforma se debía a la altísima tasa de reelección de los intendentes municipales en sus cargos.

La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, de conformidad a lo establecido en la Constitución Nacional Argentina, establece las características del régimen electoral bonaerense en la Sección II “Régimen Electoral”, artículos 58 al 66, es así, como  respetando el principio federal de la existencia de competencias no delegadas de las provincias a la nación, se ha dictado la Ley Electoral provincial conforme a la Constitución Provincial  que establece  en su artículo 61 el mandato por el cualla Legislatura dictará la ley electoral que  será uniforme para toda la Provincia. La particularidad de la Ley Electoral es que regula también la competencia electoral municipal, a pesar del principio de autonomía municipal garantizado en el artículo 123 de la CN.

La Ley Electoral Provincial 5109 establece todos los principios del derecho electoral bonaerense, comprendiendo aspectos múltiples del proceso electoral como: determinación de la autoridad electoral, definición de quiénes son los electores, el registro de electores, partidos políticos provinciales y municipales, mesas receptoras de votos, ubicación de las mismas, oficialización de boletas electorales, convocatorias a elecciones, características del sufragio, impugnaciones, clausura del acto electoral y escrutinio provisorio, escrutinio definitivo, proclamación de diplomas de candidatos electos, acefalía y nuevos procedimientos de votación como es el caso del voto electrónico, un tema no menos polémico pero que fue incorporado en los últimos años, introducido a la Ley 5109 mediante la reforma establecida en la ley 13.082.La Ley Electoral incluye también la división territorial, ya sea distrito único en la elección municipal, es decir, Intendente en cada uno de los 135distritos que dividen la provincia, los concejales y los consejeros escolares o las circunscripciones plurinominales para la determinación de la elección de los legisladores provinciales.  En este caso, como el poder Legislativo es bicameral, se eligen diputados y senadores. Asimismo, establece la fórmula del reparto electoral para todos los cargos, que en el ámbito municipal son dos, simple pluralidad de sufragios para el intendente y sistema del cociente electoral para cargos legislativos (concejales y consejeros escolares).

Es importante aclarar que en la dimensión del Poder Ejecutivo, a diferencia del gobernador y vicegobernador de la Provincia, los intendentes, si bien tienen un periodo igual en términos temporales, cuatro años, a diferencia de estos no poseían ningún límite a las reelecciones indefinidas, y se eligen en el mismo turno electoral que se elige gobernador, vicegobernador, presidente y vicepresidente de la República.

Esta última circunstancia hizo que muchos intendentes ocuparan el cargo por largos periodos, estableciéndose un sistema de poder basado en el personalismo y en la utilización del aparato del Estado para perpetuarse en el poder. De esta forma, la libre competencia en materia electoral quedaba quebrada por la disparidad de recursos que ponían en juego el oficialismo vs la oposición.

 

REFORMA Y LÍMITE A LAS REELECCIONES INDEFINIDAS DE INTENDENTES MUNICIPALES.

El Intendente Municipal aparece como la figura que monopoliza el Poder Ejecutivo Municipal denominado como “Departamento Ejecutivo Municipal”.

Las características asignadas al Departamento Ejecutivo están establecidas en los artículos 190 y 191 de la Constitución Provincial.

Artículo 190.- La administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una Municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un departamento deliberativo, cuyos miembros, que no podrán ser menos de seis ni más de veinticuatro, durarán cuatro años en sus funciones, renovándose cada dos años por mitad y serán elegidos en el mismo acto que se elijan los senadores y diputados, en la forma que determine la ley.

Artículo 191.- La Legislatura deslindará las atribuciones y responsabilidades de cada departamento, confiriéndoles las facultades necesarias para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales, con sujeción a las siguientes bases:

  1. 1. El número de miembros del departamento deliberativo se fijará con relación a la población de cada distrito.
  2. 2. Serán electores los ciudadanos inscriptos en el registro electoral del distrito y además los extranjeros mayores de edad que sepan leer y escribir en idioma nacional, con dos años de residencia inmediata en el municipio, que estén inscriptos en un registro especial y paguen anualmente impuestos fiscales o municipales que en conjunto no bajen de doscientos pesos.
  3. 3. Serán elegibles todos los ciudadanos mayores de veinticinco años que sepan leer y escribir, vecinos del distrito, con un año de domicilio anterior a la elección, y si son extranjeros, tengan además cinco años de residencia y estén inscriptos en el registro especial.
  4. 4. Las funciones municipales serán carga pública, de la que nadie podrá excusarse sino por excepción fundada en la ley de la materia.
  5. 5. El ciudadano a cargo del departamento ejecutivo durará cuatro años en sus funciones. Para desempeñar este cargo se requiere ciudadanía en ejercicio y las condiciones necesarias para ser concejal.
  6. 6. Los concejales extranjeros no podrán exceder de la tercera parte del número total de los miembros del Concejo Deliberante.

 

El artículo 191 delega en la legislatura reglamenta sobre las atribuciones y responsabilidades de cada Departamento. En virtud de ello, los municipios bonaerenses se regulan por la “Ley Orgánica de las Municipalidades”, Decreto-Ley 6769/58 y sus modificatorias. Aquí, con relación al régimen electoral, establece:

ARTÍCULO 3°: El intendente y los concejales serán elegidos directamente por el pueblo, durarán cuatro (4) años en sus funciones y podrán ser reelectos. El Concejo se renovará por mitades cada dos (2) años.

Es en este punto, donde la Ley 14.836 modifico el artículo 3ro del Decreto Ley 6769/58 “Ley Orgánica de las municipalidades” y se limitó la reelección indefinida de los intendentes municipales por solo dos periodos.

La reforma electoral, y concretamente la necesidad de limitar los mandatos de los intendentes, se basó en el intento de democratizar y despersonalizar los estados municipales, debido a que se ve claramente como la figura del intendente, en términos personales,  tomó un peso dentro del sistema que es preocupante, y que desdibujan la concepción republicana con su sistema de pesos y contrapesos originario del constitucionalismo, lo que nos acerca  a lo que Guillermo O´Donnell[4] denomina como “democracias delegativas”, otorgándoles las siguientes características:

  • La DD intenta llevar a cabo una manera de concebir y ejercer el poder político, que suele ser compartida, al menos temporariamente, por importantes franjas de la opinión pública.
  • Es democrática por dos razones básicas: una es su legitimidad de origen, es decir, su surgimiento de elecciones que son razonablemente limpias y competitivas; la segunda, es que durante ella se mantienen vigentes ciertas libertades políticas básica, tales como la de expresión, reunión, asociación y movim
  • Viendo que la concepción central de la DD, es que la elección popular da un amplio poder para la toma de decisiones.
  • En consecuencia, se considera un estorbo indebido la “interferencia” de instituciones que ejercen diversos aspectos de control o rendición de cuentas. Por ello, las DD por anulan, cooptan, suprimen, privan de recursos y/o ignoran las instituciones como el parlamento y el poder judicial.
  • Asimismo, esta concepción lleva a que la manera típica de formulación de políticas públicas sea abrupta e inconsulta, unilateralmente tomada por el presidente.
  • La concepción de DD expresa la idea de que en virtud de su elección el líder es la encarnación, o al menos el más autorizado interprete de los grandes intereses de la nación. En consecuencia, el líder se siente colocado por encima de las diversas “partes” de la sociedad.
  • Lo anterior incluye a los partidos políticos, visto como solo expresión parcial de esos intereses. De ahí que el líder DD sea generalmente movimientista: lo que pretende dirigir no es un partido o una facción sino un movimiento que contiene o expresa una o más partidos, pero no es reducible a ellos.
  • Los líderes movimentistas, portadores de la concepción híper-presidencialista (en este caso, una concepción híper ejecutiva en poder del intendente) que resulta de su hostilidad a todo tipo de accountability, los lleva a presentarse como auténticos “salvadores de la patria”, quienes necesitan y merecen todos los poderes, según ellos, necesarios para rescatar la patria no solo de sus crisis, sino también de las siniestras y poderosas fuerzas que la han provocado.

Esta práctica política de concentración se fundamenta en argumentos plebiscitarios, otorgándole a la legitimidad de origen del poder un factor desequilibrante. Pero nuestros estados, fundados bajo la lógica del Estado de derecho, conocen diferentes tipos de legitimidades que se conjugan en un sistema de pesos, contrapesos y frenos reflejado en una división rígida de poderes. Esta nueva valoración de los actos de gobiernos reposada en exclusividad en la regla mayoritaria que ha introducido nuevas problemáticas a la hora de analizar la política.

Estas características de las DD se han diseminado por el sistema, llegando a los órdenes provinciales o municipales; por ese motivo me parecía importante hablar de los “ejecutivos delegativos”,  “circuitos de poder privatizados” sin controles horizontales ni fortaleza legislativa para controlar el poder ejecutivo. En verdad se vislumbra una pérdida de protagonismo por parte del poder legislativo no solo en el ámbito nacional sino provincial y municipal. La existencia de un poder institucional capaz de controlar se ve lesionada; la legitimidad republicana parece perder terreno frente a la legitimidad mayoritaria.

Sin dudas que esta reforma que encarna el fin de las reelecciones indefinidas a nivel local, era no solo necesaria en términos institucionales, sino una demanda de gran parte de la sociedad. Establecer límites es la condición básica de todo Estado derecho, y esos límites se tornan más necesarios justamente para la clase dirigente.

Sin embargo, todo Estado de derecho requiere un apego irrestricto a normas y procedimientos que son los que efectivamente le dan legitimidad no solo a la clase gobernante, sino al sistema jurídico en su conjunto. Esto apunta a que una norma puede tener las mejores intenciones, pero si para conseguir ese objetivo se apartan y dejan de lado los procedimientos legales existentes, esos valores que se encarnan, dejan de ser loables para transformarse no solo en ilegales sino también en ilegítimos, provocando un gigantesco a nuestras democracias.

Reforma electoral de la necesidad a la aplicabilidad de la norma

El gran escollo que encuentra la reforma electoral es justamente su aplicabilidad en virtud de que la norma tiene una dudosa legitimidad en cuanto ordenadora de las reglas de juego.

Más arriba se citaban los artículos 190 y 191 de la Constitución Provincial que es el que reconoce el régimen municipal. En estos solo se exige para desempeñar la función de intendente ciudadanía en ejercicio “El ciudadano a cargo del departamento ejecutivo durará cuatro años en sus funciones. Para desempeñar este cargo se requiere ciudadanía en ejercicio y las condiciones necesarias para ser concejal”, agrega también la constitución, los mismos requisitos que para ser electo concejal: “Serán elegibles todos los ciudadanos mayores de veinticinco años, que sepan leer y escribir, vecinos del distrito, con un año de domicilio anterior a la elección y si son extranjeros, tengan además cinco años de residencia y estén inscriptos en el registro especial.

Como se puede apreciar, en ningún momento la CP establece límites de reelección ni mucho menos, simplemente requiere ciudadanía plena, domicilio, 25 años de edad e idoneidad; razón por la cual el establecimiento del límite a los mandatos o reelecciones de intendentes por la reforma electoral 14.836 vulnera o por lo menos contradice seriamente el texto constitucional, lo cual abre un debate en torno a su legitimidad, ya que por el sistema del Estado de derecho una norma inferior nunca puede contradecir a su norma superior, en este caso con jerarquía y supremacía constitucional. Por otro lado, la CP cuando quiere limitar mandatos lo afirma expresamente, que es el caso del gobernador y vicegobernador, donde claramente la voluntad del legislador fue impedir las reelecciones indefinidas:

  • Artículo 122.- El gobernador y el vicegobernador durarán cuatro años en el ejercicio de sus funciones, y cesarán en ellas en el mismo día en que expire el periodo legal, sin que evento alguno pueda motivar su prorrogación por un día más, ni tampoco que se les complete más tarde.
  • Artículo 123.- El gobernador y el vicegobernador pueden ser reelectos o sucederse recíprocamente, por un nuevo periodo. Si han sido reelectos o se han sucedido recíprocamente, no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos, sino con intervalo de un periodo.

Estos argumentos quedaron al descubierto durante el debate de la reforma electoral, y sin lugar a dudas el año próximo que es cuando la norma entra en vigencia se judicializará en virtud de la controversia planteada anteriormente. En verdad, el error de la reforma es equivocar el procedimiento legislativo.

Nadie duda de su necesidad, pero sí de su aplicabilidad, la defensa de un sistema de valores jurídicos no pasa por dar cualquier respuesta a la sociedad ni a la clase dirigente, sino por canalizar esas demandas dentro de un sistema de procedimientos legales y constitucionales que le dan a la democracia un sentido republicano. La verdadera vía para obtener una legítima reforma electoral en este caso es por el camino de una reforma de la constitución, estableciendo en ella misma los límites a los mandatos, para que de esta forma su objeto no sea motivo de judicialización ni controversias que terminan, en definitiva, deslegitimando nuestros sistemas democráticos.

Finalmente, la Ley 14.836, en su afán anti reelección, estableció otro principio de dudosa aplicabilidad que es la retroactividad de la norma. En el año 2015 se produjeron elecciones en la provincia de Buenos Aires, donde se renovaron mandatos de todos los cargos de representación política; la Ley 14.836 es del 2016, es decir un año después, pero el problema de esta, que además de establecer límites que la constitución no establece, le da una existencia anterior a 2016, ya que toma los mandatos de 2015, es decir, los que fueron electos un año antes de su existencia como el primer mandato. En consecuencia, ahí abre otra instancia de conflicto de constitucionalidad y de aplicabilidad porque vulnera además uno de los principios básicos de nuestros sistemas legales que es que las normas nunca pueden ser retroactivas.

Al comienzo del presente artículo se reflexionaba sobre la necesidad de que nuestros sistemas electorales y representativo puedan reformarse para readaptarse en pos de la constitución.  Ahora toda reforma electoral y legal debe basarse en normas y procedimientos anteriores marcados por una norma superior, como en este caso es la constitución.

Creo importante debatir sobre el límite de las reelecciones indefinidas, debido a la alta tasa de reelección que tienen los departamentos ejecutivos locales.  Pero para que esa reforma sea efectiva y aplicable debe producirse por el mecanismo correcto que es reformando la norma madre y estableciendo allí mismo el límite a los mandatos, como sí lo hace la constitución en el citado artículo de duración de mandatos del gobernador y el vicegobernador.

El 2023 será el año donde entre a jugar el tiempo de descuento, y donde los electos en 2015 no podrían presentarse; será cuestión de que uno solo de esos intendente se presente a la justicia para que esta reforma sea judicializada. Hasta ese momento solo serán conjeturas y análisis de diferente tipo, que nosotros desde los ámbitos académicos como este deberemos ir analizando y sosteniendo las posturas en defensa de los mecanismos y principios constitucionales que le dan orden a nuestros sistemas democráticos

[1]ODonnell, G. (2001). La irrenunciabilidad del Estado de Derecho. Instituciones y desarrollo8(9), 43-82.

[2]O’Donnell, G. (1991). Democracia delegativa. Novosestudos31, 25-40.

[3]DieterNohlen: “Sistemas Electorales y Partidos Políticos”. Fondo de Cultura Económica, México.

 

[4]O ´Donnell, Guillermo: “Democracia delegativa”. Prometeo, Argentina 2011.