Por: Carlos Horacio Díaz Díaz, subdirector ejecutivo del Instituto de Estudios Democráticos (INED) del Tribunal Electoral de Panamá. 

 

Garantizar la libertad, honradez y eficacia del sufragio popular se convirtió en una labor permanente, inacabada y perseverante, desde la reorganización del Tribunal Electoral de Panamá, gestada entre junio y agosto de 1990, con la designación de los tres nuevos magistrados por cada uno de los órganos del Estado, a saber: Eduardo Valdés Escoffery (por la Corte Suprema de Justicia), Guillermo Márquez Amado (por el Órgano Legislativo) y Dennis Allen Frías (por el Órgano Ejecutivo).

 

Recobrar la credibilidad destruida del órgano electoral y salvaguardar los derechos políticos de los panameños, requería una verdadera transformación institucional, tecnológica y normativa. Sobre este último aspecto, la metodología utilizada por este nuevo Tribunal Electoral desde un inicio ha consistido en crear e instalar cada quinquenio una Comisión Nacional de Reformas Electorales (CNRE) al año siguiente de las elecciones generales.

 

Para 1990, se había vivido una invasión norteamericana, después de 20 años de dictadura militar, y la credibilidad del Tribunal Electoral estaba por el piso, luego de dos proceso electorales antidemocráticos y fraudulentos (1984 y 1989); por ello, en la concepción de los tres nuevos magistrados, un escenario en el que pudieran converger todos los actores políticos para expresar sus ideas y escuchar a los demás, constituía el seno propicio para facilitar consensos con más posibilidades de ser convertidos el Ley de la República. Y lo que surgió como una novedosa y coyuntural iniciativa, se transformó en una buena práctica que luego fue institucionalizada por mandato legal.

 

Así, la mayor parte de las reformas electorales producidas desde la transición a la democracia en 1990, son el fruto del proceso de reforma electoral más sistemático, participativo y consultivo del continente, pues, se da a través de la colaboración armónica entre partidos políticos (legalmente reconocidos y en formación) y entidades de la sociedad civil, integrados en la mencionada Comisión, en la que también participa la Fiscalía General Electoral, y los órganos Ejecutivo y Legislativo, y donde se logra consensuar para luego presentar ante el Órgano Legislativo, proyectos de ley ampliamente discutidos y consensuados con el objetivo cardinal de actualizar y perfeccionar nuestra democracia y que, en gran medida, ese órgano del Estado aprueba dando lugar a reformas concretas al Código Electoral con la sanción del Órgano Ejecutivo.

 

Con la firma por parte del Tribunal Electoral del Decreto No. 2 de 12 de febrero de 2025, “Que convoca y reglamenta la integración de la Comisión Nacional de Reformas Electorales 2025”, publicado en el Boletín del TE No. 5793-A de 14 de febrero de 2025, se constituye la octava CNRE consecutiva, desde 1991. Y su objetivo es asistir al TE en la preparación, presentación y sustentación del Proyecto de Ley de Reformas Electorales para las Elecciones Generales del 6 de mayo de 2029, ante la Asamblea Nacional y la sociedad.

 

Dada la gran importancia que tiene para los panameños la CNRE, cabe preguntarnos cómo ha ido evolucionando esta figura; ante qué órgano de gobierno se presentaba inicialmente el proyecto de ley; a partir de cuándo se presenta directamente a la Asamblea Nacional; cuándo pasan los representantes de la sociedad civil de ser observadores para formar parte integrante de la CNRE; a partir de cuándo se incluye el año como parte del nombre de la Comisión; cómo se han ido incorporando nuevos representantes de la sociedad civil; cómo se han tomado las decisiones en su seno, entre muchas otras interrogantes.

 

Todas estas interrogantes tienen respuestas en la presente investigación que con mucha diligencia hemos realizado y que en orden cronológico presentamos, sobre el origen y desarrollo de la CNRE, una de las instituciones democráticas de las que más orgullosos debemos estar todos los panameños, orgullo que nos debe llevar al celo, salvaguarda y cuidado de la misma.

 

 

  1. Primera Comisión Nacional de Reformas Electorales.

 

Se creó mediante el Decreto No. 258 de 7 de noviembre de 1991, publicado en el Boletín del TE No. 528 de 12 de noviembre de 1991, que pasaremos a analizar:

 

  • Se le dio el nombre de Comisión Nacional Revisora del Código Electoral, primer nombre de la CNRE.
  • Señaló el nombre personal de cada uno de los integrantes de la comisión, a saber: del magistrado Presidente de la Comisión, magistrado Dennis Allen Frías (quien podría ser sustituido por cualquiera de los magistrados); de su Secretario, Ricardo Callender King, de todos los representantes de los partidos políticos legalmente reconocidos (principal y suplente por cada uno de los 6 partidos) y del Cuerpo Técnico Asesor (4 comisionados y 2 comisionados asistentes).
  • Hizo diferencia entre miembros con derecho a voz y miembros con derecho a voz y voto.

Así, tenían derecho a voz y voto:

  • Los representantes de los partidos políticos legalmente reconocidos (PRD, PDC, MOLIRENA, PALA, Partido Liberal Auténtico, Partido Panameñista Doctrinario y Partido Arnulfista).
  • El magistrado Presidente del TE, pero únicamente en caso de empate en cualquier votación, la que decidiría con su voto.

Tienen derecho solo a voz en las deliberaciones:

  • Los otros dos magistrados del TE, quienes podrían hacerse presentes en cualquiera de las discusiones o reuniones de la Comisión Revisora, si así lo deciden.
  • El Secretario de la Comisión.
  • Los observadores, que fueron las siguientes entidades: Universidad de Panamá, Universidad Santa María La Antigua, Colegio Nacional de Abogados, Comité Panameño por los Derechos Humanos, Conferencia Episcopal Panameña, Centro Pro Democracia y los partidos políticos en formación.

 

  • Estableció un plazo máximo de 4 meses para la formulación de un anteproyecto de Código Electoral, el cual sería presentado al Tribunal Electoral.
  • Indicó que existía quórum con la presencia de 3 de los 8 representantes y que las decisiones serían aprobadas por la mayoría de votos de los partidos presentes.

 

Es oportuno señalar que mediante el Decreto No.10 de 25 de febrero de 1992, publicado en el Boletín del TE No. 556 de 28 de febrero de 1992, se extiende hasta el 31 de marzo de 1992, el plazo a dicha comisión para que formule el anteproyecto de Código Electoral.

 

En este mismo sentido, dado que existía un consenso con los partidos políticos en que la Comisión debería disponer de un plazo adicional para la revisión y presentación de un anteproyecto de ley de Código Electoral para las Elecciones Generales de 1994, se dispone a través del Decreto No.3 de 28 de enero de 1993, publicado en el Boletín del TE No. 638 de 3 de enero de 1993, prorrogar nuevamente el plazo a la Comisión, esta vez hasta el 1 de marzo de 1993.

 

Estas reformas integrales debían representar el consenso de la Comisión y serían presentadas por el TE al Órgano Ejecutivo y a la Comisión de Gobierno y Asuntos Constitucionales de la Asamblea Legislativa. Y, como quiera que para ese momento se habían reconocido legalmente por el Tribunal Electoral dos nuevos partidos políticos, por conducto del citado decreto, se les incorpora a la Comisión con derecho a voz y voto.

 

Esta Comisión Nacional Revisora del Código Electoral se instaló el 15 de noviembre de 1991, hasta el 31 de marzo de 1992, y celebró 29 sesiones de trabajo, que dieron como resultado un anteproyecto de ley que, luego de ser revisado por el Tribunal Electoral (hasta el 1 de marzo de 1993, pero se desconoce cuántas sesiones se dieron en este periodo), fue enviado al Órgano Ejecutivo, quien finalmente lo presenta ante la Asamblea, a través de la Exposición de motivos de 2 de marzo de 1993, y que se convirtió en el Proyecto de Ley 76 de la Comisión de Gobierno, que dio como resultado final la Ley 17 de 30 de junio de 1993, publicada en la Gaceta Oficial 22,319 de 1 de julio de 1993.

 

  1. Segunda Comisión Nacional de Reformas Electorales.

 

Se creó mediante el Decreto No. 4 de 23 de febrero de 1995, publicado en el Boletín del TE No. 901 de 16 de marzo de 1995, con el objetivo de estudiar y recomendar al Órgano Ejecutivo y, por conducto del TE, las reformas electorales que el país requiere. A continuación, analizaremos dicha norma:

 

  • Denomina por vez primera a la comisión, Comisión Nacional de Reformas Electorales.
  • Señaló el nombre personal únicamente del magistrado Presidente de la Comisión, magistrado Eduardo Valdés Escoffery y de su Secretario, el director Ejecutivo del TE, Dr. Julio Arias Villaláz.
  • Además de ellos, integran también la Comisión dos representantes de los partidos políticos legalmente constituidos (un principal y un suplente). En esta oportunidad no se listan los nombres de los partidos existentes.
  • Mantiene la diferencia entre miembros con derecho a voz y miembros con derecho a voz y voto.

Establece que solo tendrán derecho a voz y voto:

  • Los miembros principales de los partidos políticos presentes.
  • El magistrado Presidente, pero solo vota en caso de empate.

 

Tienen derecho solo a voz en las deliberaciones:

  • El secretario de la Comisión.
  • Los miembros de los partidos políticos que asistan como suplentes.
  • Los observadores (se señala que también pueden designar un principal y un suplente). Además de los que fungían como tales en la Primera Comisión, se integran: el Órgano Ejecutivo y el Órgano Legislativo, el Consejo Ecuménico de Iglesias y el Foro Nacional de Mujeres de Paridos Políticos.
  • Los otros dos magistrados del TE, quienes podrían hacerse presentes en cualquiera de las discusiones o reuniones de la Comisión Revisora, si así lo deciden.

 

  • No se designa nominalmente los nombres de los integrantes del Cuerpo Técnico asesor, sólo dice que serán designados por El Tribunal.
  • Esta CNRE ejercerá sus funciones del 1 de abril al 30 de noviembre de 1995.
  • Se indica que el quórum se constituye con la presencia de la mayoría absoluta de los miembros con derecho a voto, pero las decisiones se aprueban con la mayoría relativa, es decir, la mitad más uno de los votos presentes en la respectiva reunión.

 

Esta segunda CNRE se instaló desde el 3 de abril de 1995 hasta el 12 de octubre de 1995 y celebraron 33 sesiones de trabajo que, dieron como resultado un anteproyecto de ley que, luego de ser revisado por el Tribunal Electoral fue enviado al Órgano Ejecutivo, quien finalmente lo presenta ante la Asamblea, a través de la Exposición de motivos de 19 de marzo de 1997, y que se convirtió en el Proyecto de Ley 71 de la Comisión de Gobierno que, finalmente da lugar a  la Ley 22 de 14 de julio de 1997, publicada en la Gaceta Oficial 23,332 de 16 de julio de 1997.

 

  1. Tercera Comisión Nacional de Reformas Electorales.

 

Se creó mediante el Decreto No. 53 de 28 de diciembre de 1999, publicado en el Boletín del TE No. 1431 de 4 de enero del 2000, que pasaremos a analizar:

 

  • Señaló el nombre personal únicamente del magistrado Presidente de la Comisión, magistrado Erasmo Pinilla y de su Secretario, el director nacional de Organización Electoral, licenciado Osman Valdés.
  • Además de ellos, integran también la Comisión dos representantes de los partidos políticos legalmente constituidos (un principal y un suplente). En esta oportunidad tampoco se listan los nombres de los partidos existentes.
  • Se mantienen las reglas sobre quienes tienen derecho a voz y voto y quiénes solo tienen derecho a voz.
  • Se integran como observadores con derecho a voz en las deliberaciones: la Fiscalía Electoral, y cinco (5) universidades privadas (a saber: Universidad del Istmo, Columbus University, Universidad Interamericana de Educación a Distancia de Panamá, Universidad Latina de Panamá y Universidad Latinoamericana de Ciencias y Tecnología), en adición a la Universidad de Panamá y la Usma, que tenían este derecho desde la primera Comisión.
  • Se reitera que los observadores también pueden designar un principal y un suplente.
  • Se mantienen las reglas en cuanto a la participación de los otros dos magistrados y, sobre la designación de los miembros del Cuerpo Técnico Asesor.
  • Se establece que ejercerá su función del 10 de febrero hasta el 30 de noviembre del año 2000.
  • Se conservan las reglas en cuanto a la constitución del quorum y la toma de decisiones.

 

Huelga señalar que, mediante el Decreto No. 7 de 8 de agosto de 2000, publicado en el Boletín del TE No. 1458 de 9 de agosto del 2000, se hicieron dos modificaciones:

  • Se aumentó de uno (1) a dos (2) el número de suplentes representantes de los partidos políticos legalmente constituidos, a fin de ampliar la representación de los comisionados.
  • Se permite un quorum deliberativo con un mínimo de tres (3) miembros presentes, sólo para la discusión y elaboración de propuestas, sin que pueda tomarse decisiones respecto de ellas, salvo que en el curso de la reunión se lograra el quorum reglamentario.

 

Ahora bien, como quiera que, para el 30 de noviembre del año 2000, fecha tope para que la Comisión cumpliera su encargo, aun no se había agotado la agenda de trabajo, se consideró preciso prolongar su periodo de ejercicio de funciones hasta el 28 de febrero de 2001, lo que se estableció    mediante el Decreto No. 18 de 30 de noviembre de 2000, publicado en el Boletín del TE No. 1474 de 5 de diciembre de 2000.

 

Esta tercera CNRE se instaló desde el 10 de febrero de 2000 hasta el 22 de febrero de 2001 y se celebraron 55 sesiones de trabajo que, dieron como resultado un anteproyecto de ley que, luego de ser revisado por el Tribunal Electoral fue enviado al Órgano Ejecutivo, quien finalmente lo presenta ante la Asamblea, a través de la Exposición de motivos de 4 de diciembre de 2002, y que se convirtió en el Proyecto de Ley 99 de la Comisión de Gobierno, que dio como resultado final la Ley 60 de 17 de diciembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial 24,705 de 23 de diciembre de 2002.

 

  1. Cuarta Comisión Nacional de Reformas Electorales.

 

Se creó mediante el Decreto No. 35 de 13 de diciembre de 2004, publicado en el Boletín del TE No. 2024 de 15 de diciembre de 2004, que pasamos a analizar:

 

  • Por primera vez se establece el año como parte del nombre de la Comisión así: “Comisión Nacional de Reformas Electorales 2005”.
  • Para esta fecha el Tribunal Electoral ya había adquirido iniciativa legislativa, dada la reforma constitucional del 2004, por lo que ya no era necesario presentar el anteproyecto de reformas al Código Electoral al Órgano Ejecutivo, como una mera recomendación del Tribunal Electoral (ver artículo 1 de los decretos reglamentarios anteriores).
  • Señaló el nombre personal únicamente del magistrado Presidente de la Comisión, magistrado Dennis Allen Frías (quien podría ser sustituido por cualquiera de los magistrados); de su Secretario, el director nacional de Organización Electoral, licenciado Osman Valdés, y el del Subsecretario, figura que se estrena como nuevo integrante en esta Comisión 2005, para reemplazar al Secretario en sus ausencias; en este caso, ejercida por el licenciado César Robles, subdirector nacional de Organización Electoral.
  • Otra novedad relevante es, que se consideran como integrantes de la Comisión, ya no solo al magistrado presidente, al secretario de la comisión, y a los representantes de los partidos políticos legalmente constituidos, sino también a los representantes de la sociedad civil y al Fiscal General Electoral (quien podía ser reemplazado por la Secretaria General de la Fiscalía), quienes antes solo tenían la calidad de observadores.
  • Se mantiene la figura de los observadores, siendo tales: el Órgano Ejecutivo, la Asamblea Nacional y los partidos políticos en formación, debidamente reconocidos como tales por el TE; y se añade en esta categoría a la Defensoría del Pueblo.
  • Se reitera que los observadores también pueden designar un principal y un suplente.
  • Se agregan como parte de la sociedad civil a: la Unión Nacional de Abogadas, la Fundación Libertad, la Alianza Ciudadana Pro Justicia, Transparencia Internacional, el Consejo Nacional de la Empresa Privada, el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados y la Asociación de Parlamentarias y Exparlamentarias.
  • Las entidades que integran a la sociedad civil designarían a dos (2) representantes con derecho a voto, uno (1) por el área académica y otro por las demás organizaciones. Los demás miembros de la sociedad civil solo tendrán derecho a voz.
  • Se conservan las reglas en cuanto a la participación del resto de los magistrados en las reuniones de la Comisión y la designación de los miembros del Cuerpo Técnico Asesor.
  • Señala que la Comisión se instalaría el 18 de enero de 2005 y ejercería sus funciones a partir del 3 de febrero de 2005 (produciéndose un interregno o espacio de tiempo), y “hasta que cumpla sus funciones con la presentación del proyecto de ley a la Asamblea Nacional” (por primera vez no hay límites de tiempo).
  • Se mantienen las reglas en cuanto la constitución del quorum y la toma de decisiones, pero el quórum deliberativo aumenta de tres (3) a cuatro (4) miembros presentes.

 

Esta cuarta CNRE se instaló desde el 18 de enero de 2005 hasta el 9 de febrero de 2006 y se celebraron 42 sesiones de trabajo que, dieron como resultado un anteproyecto de ley que, por primera vez fue presentado directamente por el Tribunal Electoral ante la Asamblea Nacional, a través de la Exposición de motivos de 15 de marzo de 2006, y que se convirtió en el Proyecto de Ley 191 de la Comisión de Gobierno, que dio como resultado final la Ley 60 de 29 de diciembre de 2006, publicada en la Gaceta Oficial 25,702 de 29 de diciembre de 2006.

 

  1. Quinta Comisión Nacional de Reformas Electorales.

 

Se creó mediante el Decreto No. 28 de 9 de diciembre de 2009, publicado en el Boletín del TE No. 2874 de 11 de diciembre de 2009, bajo la denominación “Comisión Nacional de Reformas Electorales para el 2010”, y con el propósito de asistir al TE en la preparación de un proyecto de ley de las reformas electorales que el país requiere para las Elecciones Generales del 4 de mayo de 2014.  A continuación, analizaremos dicha excerta jurídica:

 

  • Por primera vez no se señaló el nombre personal de ningún integrante de la Comisión (fue presidida por el magistrado Gerardo Solís).
  • Se eliminó el concepto de “observadores”, ahora, todos los participantes se consideran “integrantes” o “miembros”, unos con derecho a voz y voto y, otros, solo con derecho a voz.
  • Los miembros con derecho a voz y voto son: El Tribunal Electoral (que solo votará en caso de empate), cada uno de los seis (6) partidos políticos legalmente constituidos (sin mencionarlos) y los cuatro (4) representantes de cada una de las áreas que integran el Foro Ciudadano Pro Reformas Electorales (nuevo término que acoge a los integrantes de la sociedad civil).
  • Por su parte, los miembros con solo derecho a voz son: El Órgano Ejecutivo, La Asamblea Nacional, La Fiscalía General Electoral, La Defensoría del Pueblo, Los Partidos Políticos en Formación debidamente reconocidos por el Tribunal Electoral, El Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos, la Asociación de Parlamentarias y Exparlamentarias de la República de Panamá, el Frente Nacional para la Defensa de los Derechos Sociales y Económicos (FRENADESO), el Subdirector Nacional de Organización Electoral (licenciado Santana Díaz) en su condición de Secretario de la Comisión y el Director de Organización Electoral (licenciado Osman Valdés) ejercerá las funciones de subsecretario, para reemplazar al secretario durante sus ausencias y, como importante innovación, se establece que también tendrán derecho a voz “quienes reciban cortesía de sala”.
  • No figuran en esta lista como representantes de la sociedad civil con derecho a voz: ni el Consejo Ecuménico de Iglesias, ni la Conferencia Episcopal Panameña.
  • Con la excepción del Tribunal Electoral, tanto los demás miembros con derecho a voz y voto, como los miembros con derecho solo a voz, deben acreditar a un (1) miembro principal y dos (2) suplentes, uno de los cuales debe ser del género femenino; lo que significa que por primera vez se introduce a nivel normativo, principios de paridad en la integración de la CNRE.
  • Como dijimos, en esta oportunidad la sociedad civil estará representada por el denominado Foro Ciudadano Pro Reformas Electorales (nuevo término), que está integrado por 4 áreas ciudadanas específicas, a saber:

el área académica, el área de las organizaciones no gubernamentales, el área de los gremios de la empresa privada y, finalmente, el área de los gremios de los trabajadores, cada una de las cuales acreditará a un (1) representante (en total 4 representantes con sus respectivos suplentes), quienes tendrán derecho a voz y voto. Este foro se regirá por su propio reglamento y deberá tener informado al Tribunal Electoral de las entidades que lo integran.

  • Se conservan las reglas sobre la designación de los miembros del Cuerpo Técnico Asesor de la Comisión, pero, se menciona al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como integrante de dicho cuerpo técnico, quien deberá acreditar a su representante y su respectivo suplente.
  • Señala que la Comisión se instalaría el 14 de enero de 2010 y ejercería sus funciones a partir de esa fecha y hasta que el Tribunal Electoral haga la presentación del Proyecto de Ley ante la Asamblea Nacional. Pero, los miembros de la Comisión tienen la “responsabilidad” de estar a la disposición de participar de los debates que se llevan a cabo en la Asamblea Nacional durante la discusión del proyecto de ley
  • En la primera reunión de la Comisión se debería, por lo menos, aprobar el Reglamento Interno.
  • Se mantienen las reglas en cuanto la constitución del quorum y la toma de decisiones, pero el quórum deliberativo aumenta de cuatro (4) a cinco (5) miembros presentes.

 

A través del Decreto 20 de 2 de diciembre de 2010, publicado en el Boletín del TE No. 3052 de 6 de diciembre de 2010, se modifica el decreto reglamentario de esta CNRE, tan solo para incluir al Foro Nacional de Juventudes de Partidos Políticos como miembro de la Comisión Nacional de Reformas, pero, sólo con derecho a voz.

 

Curiosamente, fue necesario dictar un Decreto 21 de 13 de diciembre de 2010, publicado en el Boletín del TE No. 3054 de 17 de diciembre de 2010, para incluir en la lista de los miembros de la CNRE, a la Fiscalía General Electoral, la que figuraba en el decreto original (Decreto No. 28 de 9 de diciembre de 2009), pero que, por error involuntario se omitió en la lista del Decreto 20, antes meritado.

 

Esta quinta Comisión se instaló el 14 de enero de 2010 y concluyó el 22 de diciembre de 2010, con la sesión número 43, lográndose un proyecto de Ley contentivo de 97 artículos, que propone modificar normas y denominaciones del Código Electoral, así como adicionar y derogar otras. Fue presentado directamente por el TE a la Asamblea Nacional, en ejercicio de la facultad que le confiere el numeral 10 del Artículo 143 de la Constitución Política y el Acuerdo 2 de Sala de Acuerdos 5 de 25 de enero de 2011, el 26 de enero de 2011. Este proyecto además propone modificar la Ley 59 de 28 de diciembre de 2006, que configura los circuitos electorales para la elección de diputados.

 

En este único caso, al ser debatido el proyecto presentado, en el seno de la Asamblea Nacional, fue modificado sustancialmente por el Órgano Legislativo, al punto que, por primera vez en la historia, el Tribunal Electoral con apoyo de la mayoría de los integrantes de la Comisión Nacional de Reformas Electorales, solicitó que no se continuara con el trámite correspondiente y que el mismo fuera debidamente archivado.

 

La historia cuenta que la Asamblea Nacional aprobó su propio proyecto de reforma electoral que se convirtió en la Ley 54 de 17 de septiembre de 2012, publicada en la Gaceta Oficial 27,122-A de 17 de septiembre de 2012.

 

  1. Se crea la Comisión Nacional de Reformas Constitucionales Electorales (CNRCE).

 

En el año 2011, el Órgano Ejecutivo, a través del Ministerio de Gobierno, expide el Decreto Ejecutivo 209 de 26 de abril de 2011, nombrando una Comisión Especial de Consulta de las Reformas a la Constitución Política, integrada por “notables” juristas, entre ellos, los ex magistrados Dennis Allen Frías (que fungió como Coordinador General) y Heriberto Araúz Sánchez, así como el actual magistrado Presidente del TE, Narciso J. Arellano Moreno; esto, con el fin de elaborar un proyecto de adecuaciones a nuestra Carta Magna.

 

Como quiera que la Constitución le concede atribuciones privativas al TE en materia electoral y, que en la reforma constitucional del 2004, le fue concedida iniciativa legislativa en las materias que son de su competencia, se consideró propicia la oportunidad para que la jurisdicción electoral revisara las normas electorales a nivel constitucional, utilizando el mecanismo tradicional de crear una mesa de diálogo social, una comisión especial integrada por los partidos políticos y la sociedad civil, que presentara propuestas de reformas a la mencionada  “Comisión de notables”, debidamente consensuadas.

 

Es así como se crea la Comisión Nacional de Reformas Constitucionales Electorales (CNRCE), mediante el Decreto No.4 de 17 de mayo de 2011, publicado en el Boletín del TE No. 3103 de 17 de mayo de 2011, con el objeto de asistir al TE en la preparación de un pliego de propuestas de reformas constitucionales en materia electoral, que sería presentado ante la Comisión Especial de Consulta de las Reformas a la Constitución Política.

 

Si bien no es una CNRE per se, se inspiró en dicha figura y en su reglamentación anterior, por lo que hemos decidido incorporarla a este estudio de la evolución normativa jurídica que ha regulado a las Comisiones Nacionales de Reformas Electorales desde su origen, por lo que a renglón seguido destacamos sus aspectos más relevantes:

 

  • Se realizarían tantas sesiones de trabajo como fueran acordadas por la Comisión, pero, no podrían excederse de 2 meses.
  • La primera sesión sería el 19 de mayo de 2011, a las 4:00 pm, fecha en que debía aprobarse el reglamento interno.
  • Se trabajaría con agenda abierta, partiendo del borrador elaborado por el Tribunal Electoral.
  • Se acogen las reglas de la CNRE anterior, respecto de la cantidad de personas que debían acreditar sus miembros (1 principal y 2 suplentes), respetándose, igualmente, el principio de paridad antes señalado (al menos 1 suplente de género femenino).
  • Asimismo, son prohijadas las regulaciones sobre la integración del Foro Ciudadano Pro Reformas Electorales, la designación de un cuerpo técnico asesor y la constitución del quorum.

 

  1. Sexta Comisión Nacional de Reformas Electorales.

 

Se creó mediante el Decreto No. 43 de 11 de diciembre de 2014, publicado en el Boletín del TE No. 3706-A de 26 de diciembre de 2014, con el objeto de asistir al TE en la preparación del proyecto de ley de las reformas electorales para las Elecciones Generales del 5 de mayo de 2019.  A continuación, analizaremos el mencionado cuerpo normativo:

 

  • Con la asistencia técnica del Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA) y el Consejo Nacional de Partidos Políticos, se consideró conveniente fortalecer la CNRE incorporando representantes de la juventud y de las etnias indígenas.
  • El Centro Carter y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), estuvieron dispuestos a brindar su asistencia técnica.
  • Conservando la estructura de dos (2) tipos de miembros, unos con derecho a voz y voto y, otros, solo con derecho a voz, se integran como nuevos miembros de la Comisión con derecho solo a voz: el Foro de las Etnias indígenas y el Foro de las Juventudes.
  • Se invierte el rol en las funciones de Secretaría, el cual queda así: el Director Nacional de Organización Electoral fungiría como Secretario de la Comisión y el Subdirector Nacional de Organización Electoral ejercería las funciones de subsecretario para reemplazar al Secretario durante sus ausencias.
  • Se mantienen las reglas sobre la representación de los miembros que integran la comisión (1 principal y 2 suplentes), respetándose el principio de paridad; así como sobre la integración del Foro Ciudadano Pro Reformas Electorales.
  • Se define cómo estará integrado el Foro de las Juventudes, así: por el Foro Nacional de Juventudes de Partidos Políticos y, por las asociaciones de los estudiantes universitarios de las siguientes universidades: Universidad Nacional de Panamá, Universidad Santa María La Antigua, Universidad Tecnológica de Panamá y la Universidad Marítima, dejando abierta la posibilidad de que puedan incorporarse nuevas asociaciones de estudiantes universitarios de otras universidades. Este foro debería acreditar a un (1) representante con sus respectivos suplentes, sólo con derecho a voz.
  • También, se precisa acerca de la composición del Foro de las Etnias Indígenas, el cual estaría compuesto por los siguientes congresos generales: de la Comarca Ngabe Buglé, designados por la junta directiva del Congreso; de la Comarca Guna Yala, designados por el Primer Cacique General, en consulta con el Segundo y Tercer Cacique; y, de la Comarca Emberá-Wounaan, designados por la junta directiva del congreso. Este foro debería acreditar a un (1) representante con sus respectivos suplentes y sólo con derecho a voz. Los Foros precitados se regirían por su propio reglamento.
  • En lo que respecta al Cuerpo Técnico Asesor, si bien se conservan las reglas sobre la designación de sus miembros, en esta oportunidad se mencionan expresamente como integrantes de este: al recién creado Centro de Estudios Democrático (CED), que tuve el alto honor de dirigir, y que en equipo realizamos un arduo trabajo de apoyo jurídico a la Comisión, desde su génesis, durante el curso de todas las sesiones realizadas a lo largo del año 2015, y en la divulgación de la Ley que se expidió (Ley 29 de 29 de mayo de 2017), tomando como base el proyecto consensuado en la CNRE y presentado por el TE ante la Asamblea Nacional.

Igualmente figuran expresamente como parte del este cuerpo: el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Centro Carter, quienes deberían acreditar a un (1) representante y su suplente.

  • La Comisión se instalaría el 8 de enero de 2015, ejercería sus funciones a partir de esa fecha y finalizará hasta que sea instalada la siguiente CNRE en diciembre de 2019.

Este es un hito importante porque, hasta este momento las CNRE solo tenían vida jurídica hasta que el Tribunal Electoral presentara el Proyecto de Ley ante la Asamblea Nacional, o bien, mientras se dieran las discusiones en ese hemiciclo legislativo (los 3 debates). Ahora, se extiende su vigencia jurídica por casi 5 años, hasta que se establezca la siguiente CNRE.

  • Se mantienen incólumes las reglas en cuanto la constitución del quorum, la toma de decisiones, y el quórum deliberativo.
  • Otra innovación relevante lo es la regulación sobre la coordinación con los Órganos Ejecutivo y Legislativo. En tal sentido se establece que, deberán programarse reuniones bimensuales para mantener informado a dichos órganos del Estado sobre los avances del anteproyecto de ley de reforma electoral, con el fin de obtener su retroalimentación, de manera que el proyecto final responda a un amplio proceso de consulta. Las reuniones con el órgano Legislativo se harían con cada bancada por separado.
  • Finalmente, se vuelve a identificar con nombre y apellido al magistrado que presidiría la CNRE, el magistrado Heriberto Araúz Sánchez, quien sería reemplazado en sus ausencias por otro de los magistrados por decisión de Sala de Acuerdos.

 

Esta sexta CNRE se instaló desde el 15 de enero de 2015 hasta el 28 de diciembre de 2015 y se celebraron 41 sesiones de trabajo que, dieron como resultado un extenso anteproyecto de ley que fue presentado directamente por el Tribunal Electoral ante la Asamblea Nacional, a través de la Exposición de motivos de 18 de enero de 2016, y que se convirtió en el Proyecto de Ley 292 de la Comisión de Gobierno, que dio como resultado final la Ley 29 de 29 de mayo de 2017, que respondía a los principios de equidad, transparencia y rendición de cuentas.

 

Esta nueva reforma electoral, publicada en la Gaceta Oficial 28289-A, en definitiva, logró establecer mecanismos y figuras que generaron mejores condiciones en los comicios del 2019, tanto a lo interno de los partidos políticos como para las elecciones generales en las que participan candidatos independientes.

 

Huelga señalar, que hasta este momento la creación quinquenal de una CNRE mediante decreto reglamentario, constituía una buena práctica y un excelente método instaurado por el TE, hasta que se dictó la Ley 5 de 9 de marzo de 2016, “Orgánica del Tribunal Electoral”, que señala expresamente que, constituye una función del TE en materia de organización electoral: “institucionalizar el proceso de reforma electoral en el que participen los partidos políticos y la sociedad civil, con el fin de ir perfeccionando el sistema electoral panameño, después de cada elección general y que le permite al Tribunal Electoral presentar iniciativas legislativas ampliamente consultadas”.

 

Posteriormente, la mencionada Ley 29 de 29 de mayo de 2017, que reformó el Código Electoral, crea formalmente la Comisión Nacional de Reformas Electorales como un organismo de consulta permanente del Tribunal Electoral, con el fin de asistirlo en la preparación de un proyecto de ley, cada cinco años, para seguir perfeccionando este Código. Otros aspectos regulados en esta norma son:

 

  • La Comisión Nacional de Reformas Electorales estará integrada por miembros con derecho a voz y voto.
  • Otras entidades que se registren ante el Tribunal Electoral, con fundamento en el reglamento que se dicte para el funcionamiento de la Comisión, tendrán derecho a voz solamente.
  • La Comisión será convocada por decreto del Tribunal Electoral y cada integrante deberá acreditar un principal y dos suplentes, asegurando la representatividad por género.
  • El reglamento interno y todas las decisiones de la Comisión serán aprobados por mayoría de votos.

 

Con estos instrumentos legales, la creación periódica de la CNRE se había erigido a nivel de Ley y el proceso de reformas electorales quedaba institucionalizado. 

 

  1. Séptima Comisión Nacional de Reformas Electorales.

 

Se creó mediante el Decreto No. 42 de 2 de diciembre de 2019, publicado en el Boletín del TE No. 4629 de 3 de diciembre de 2019, para coadyuvar con el TE en la elaboración del Proyecto de Ley de Reformas Electorales para las Elecciones Generales del 5 de mayo de 2024. A continuación, pasaremos revista a los aspectos más relevantes de la citada norma:

 

  • Se denomina “Comisión Nacional de Reformas Electorales 2020”; se instalaría durante el mes de enero de 2020 y ejercería sus funciones hasta la promulgación de la ley. Podría sesionar fuera de la ciudad de Panamá en los lugares que decida.
  • Plantea por primera vez la necesidad de utilizar métodos y herramientas tecnológicas, como medios digitales, a fin de promover una mayor participación ciudadana y enriquecer la labor de la Comisión. En este mismo sentido, esgrime la posibilidad de realizar foros de discusión en redes sociales y cabildos abiertos en todo el país.
  • Mantiene la estructura de dos (2) tipos de miembros, unos con derecho a voz y voto y, otros, con derecho solo a voz, pero se integra como nuevo miembro de la Comisión con derecho a voz y voto, “el representante de los ciudadanos electos por libre postulación”, dado el amplio apoyo que recibieron de la ciudadanía las candidaturas por libre postulación en la Elecciones Generales de 2019.
  • Amplía las causas por las cuales el Tribunal Electoral puede ejercer el derecho al voto que, desde la primera hasta la sexta Comisión se circunscribía al evento de existir un empate. Ahora, también puede hacerlo en caso de “deliberaciones sobre la adopción de propuestas de trámites o de acuerdos para el mejor funcionamiento y desarrollo del debate”.
  • También se aumenta la cantidad de miembros con derecho a voz, incluyendo en la lista conocida a: el representante de la Coordinación Nacional de Pueblos Indígenas de Panamá, el representante del Consejo Nacional de Periodistas, el representante de la Asociación de Medios Digitales (AMEDIPA) y al representante de la Secretaría Nacional de Discapacidad (SENADIS); sin perjuicio de que, en el curso de las discusiones el TE reconozca a otros.
  • Se mantienen las reglas sobre la representación de los miembros que integran la comisión (1 principal y 2 suplentes), respetándose el principio de paridad.
  • Se explica cómo se escoge al “representante de los ciudadanos electos por libre postulación” (en realidad, 1 principal y 2 suplentes). Deben ser elegidos entre los representantes, alcaldes y diputados electos por libre postulación para el periodo 2019-2024.
  • Se conservan también las reglas sobre la integración del Foro Ciudadano Pro Reformas Electorales, indicando que, los miembros del área académica representando a las universidades serían escogidos por el Consejo de Rectores; y que los representantes de las 4 áreas debían ser escogidos a lo interno de cada una, mediante un método de selección democrático, de conformidad con el Decreto del TE No. 4 del 15 de enero de 2018.
  • Las asociaciones de estudiantes universitarios también podrían acreditar un representante con sus respectivos suplentes, los cuales debían ser elegidos mediante un método de selección democrático.
  • La regulación sobre el quorum sí varió un tanto, al señalar que: se constituye cuando están presentes la mayoría absoluta de los miembros con derecho a voz y voto, “es decir seis miembros”; y que las aprobaciones de los artículos del Proyecto de Ley requerirían el voto de la mayoría absoluta de los miembros, en lugar de la mayoría relativa (es decir, la mitad más uno de los votos presentes en la respectiva reunión), como se venía haciendo hasta ese momento. Esta última (mayoría relativa), que ahora denomina “mayoría simple”, solo podrá adoptar acuerdos para el mejor funcionamiento y desarrollo del debate.
  • Se prevé expresamente la posibilidad de crear comisiones o subcomisiones de trabajo para desarrollar actividades que le sean encomendadas.
  • Se conservan las reglas sobre la designación de los miembros del Cuerpo Técnico, pero, se menciona expresamente la participación de IDEA de Suecia, con quien se ha suscrito un convenio para apoyar el proceso de reforma.
  • También se refiere a la coordinación con los Órganos Ejecutivo y Legislativo, para lo cual se programarían reuniones periódicas.
  • Se identifica nominalmente al magistrado que presidiría la CNRE, el magistrado Alfredo Juncá Wendehake, quien sería reemplazado en sus ausencias por otro de los magistrados por decisión “del Pleno” (el decreto de la CNRE anterior decía “Sala de Acuerdos”). Y la secretaría y subsecretaria sería ejercida de la misma forma que en la CNRE anterior.

 

 

Apenas se había instalado la Comisión Nacional de Reformas Electorales 2020, cuando se produjo una interrupción en las sesiones de trabajo por la situación de emergencia nacional producida por la pandemia de Covid-19. Y, como quiera que constituyese un deber del Tribunal Electoral, proporcionar las herramientas tecnológicas necesarias y los procedimientos adecuados para retomar la discusión del proyecto de reforma electoral y que el mismo pudiera ser presentado a la Asamblea Nacional para que fuera discutido con el tiempo necesario, se dictó el Decreto No. 36 de 4 de septiembre de 2020, “Que establece un método virtual, para el desarrollo de las sesiones de la Comisión Nacional de Reformas Electorales 2020”, publicado en el Boletín del TE No.4726 de 7 de septiembre de 2020.

 

Así, mientras durara la situación de emergencia nacional producida por la pandemia de Covid-19, la CNRE sesionaría virtualmente los jueves, por 2 horas, a partir de las 4:00 pm, utilizando la plataforma de comunicación proporcionada por el TE. Otras peculiaridades consagradas en la norma que se examina son:

 

  • Que por decisión del presidente o por acuerdo de la mayoría absoluta de lo miembros con derecho a voto se podrían convocar sesiones extraordinarias.
  • Los temas para discutir en cada sesión debían ser comunicados, a través del portal, 48 horas antes del inicio de la sesión.
  • Además del acta que levanta el secretario, de cada sesión habría una grabación digital. El acta se subiría al portal digital para ser corregida o aprobada y, una vez lo fuera, sería del conocimiento público a través de la página web.
  • Igualmente, formaron parte del Decreto No. 36 de 4 de septiembre de 2020, normas relacionadas a la metodología utilizada en las sesiones, tales como: propuestas de modificación por los miembros, apertura de la sesión, alteración del orden del día, intervención de oradores, votación, entre otras, temas que nunca habían sido parte de los decretos regulatorios de las comisiones, sino de los Reglamentos Internos que aprobaban sus miembros.

 

Posteriormente, el Tribunal Electoral expide el Decreto No. 40 de 15 de octubre de 2020 (publicado en el Boletín Electoral 4744-A de 15 la misma fecha), que modificó el artículo 3 del Decreto No. 36 de 4 de septiembre de 2020, que se comenta, para extender las sesiones de la CNRE a 4 horas de duración. Y finalmente, a través del Decreto No. 50 de 7 de diciembre de 2020, publicado en el Boletín del TE No.4764 de 9 de diciembre de 2020, se modifica el artículo 10 del Decreto No. 42 de 2 de diciembre de 2019, que creó la “Comisión Nacional de Reformas Electorales 2020”, a fin de delegar en el Director Nacional de Organización Electoral, la presidencia de la Comisión, por lo que, el Subdirector Nacional de Organización Electoral asumiría la secretaría de la misma, ya que por razones médicas el presidente de la CNRE 2020, magistrado Alfredo Juncá, no podía presidirla hasta que se reintegre a sus labores.

 

Como hemos visto, esta Comisión Nacional de Reformas Electorales fue muy particular, pues, le tocó lidiar con las muchas limitaciones y grandes riesgos que nos impuso, al mundo entero, la pandemia causada por la COVID-19. Pero, sus miembros, así como también, los integrantes de la Asamblea Nacional, dedicaron el tiempo e hicieron los esfuerzos necesarios que permitieran los consensos y acuerdos que devinieron en la Ley 247 de 22 de octubre de 2021, publicada en la Gaceta Oficial 29,403 de 22 de octubre de 2021, “Que reforma el Código Electoral”.

 

Dentro de los múltiples cambios aprobados, se modificó el último párrafo del artículo 128 del Código Electoral, que en ese momento contenía la reglamentación sobre la CNRE y que rezaba así:

“El reglamento interno y todas las decisiones de la Comisión serán aprobados por mayoría de votos”.

La norma actual quedó consignada en el artículo 136 del citado texto legal y se lee así:

“La Comisión establecerá la votación por mayoría calificada como requisito para la aprobación de temas que considere requieren de mayor consenso”.

 

Culminamos el resumen respectivo de la CNRE 2020 señalando que, esta se instaló el 16 de enero de 2020 hasta el 26 de enero de 2021, y se celebraron 23 sesiones de trabajo, en su mayoría virtuales. El proyecto de ley fue presentado por el TE a la Asamblea Nacional mediante la Exposición de motivos de 10 de febrero de 2021, y se convirtió en el Proyecto de Ley 544 de la Comisión de Gobierno.

 

  1. Octava Comisión Nacional de Reformas Electorales.

 

Se creó mediante el Decreto No. 2 de 12 de febrero de 2025, “Que convoca y reglamenta la integración de la Comisión Nacional de Reformas Electorales 2025”, publicado en el Boletín del TE No. 5793-A de 14 de febrero de 2025, que pasaremos a analizar:

 

  • Su objetivo es asistir al TE en la preparación del Proyecto de Ley de Reformas Electorales para las Elecciones Generales del 6 de mayo de 2029. Se instalará en el mes de marzo de 2025, ejercerá sus funciones hasta la presentación del Proyecto de Ley y su sustentación ante la Asamblea Nacional y la sociedad.
  • Mantiene la estructura de dos (2) tipos de miembros, unos con derecho a voz y voto y, otros, con derecho solo a voz, pero se integra como nuevo miembro de la Comisión con derecho a voz y voto, “el representante de la Fiscalía General Electoral, quien solo tendrá derecho a voto en los temas que guarden relación con sus funciones, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 8 de la Ley 232 de 2021”, Ley Orgánica de la Fiscalía General Electoral.
  • Mantiene el criterio ampliado que se estableció en la CNRE de 2020, sobre las causas por las cuales el Tribunal Electoral puede ejercer el derecho al voto; es decir, que además de, “en caso de empate”, también lo puede hacer en caso de “deliberaciones sobre la adopción de acuerdos para el mejor funcionamiento y desarrollo del debate”.
  • También encontramos variaciones respecto de la lista de miembros con derecho a voz, pues en el caso de las asociaciones de estudiantes de las universidades, en la CNRE 2020 tenían derecho a un (1) solo representante, ahora en le CNRE 2025 tendrán derecho a dos (2), uno por las universidades públicas y, otro por las universidades particulares, con sus respectivos suplentes, los cuales deben ser elegidos mediante un método de selección democrático entre ellos.

También la Asociación Panameña de Debate (ASPADE) tendrá su propio representante.

  • Se mantienen las reglas sobre la representación de los miembros que integran la comisión (1 principal y 2 suplentes), respetándose el principio de paridad.
  • Se conservan las reglas sobre cómo se escoge al “representante de los ciudadanos electos por libre postulación” (1 principal y 2 suplentes).
  • Tampoco encontramos cambios sobre la integración del Foro Ciudadano Pro Reformas Electorales y el método democrático de selección de sus miembros, respecto de la CNRE 2020 (ahora, además de citar el Decreto del TE No. 4 del 15 de enero de 2018, también se cita al artículo 134 del Código Electoral).
  • Nos llama poderosamente la atención que este decreto no indica con claridad, como si lo han hecho todos los anteriores, la regulación sobre cómo se constituye el quorum, sobre la cantidad de miembros con derecho a voz y voto requeridos para la aprobación de artículos del Proyecto de Ley, y sobre el llamado “quorum deliberativo”, temas relevantes que, al parecer serán adoptados mediante el Reglamento Interno que acoja la CNRE 2025, en sus primeras reuniones.
  • Pero, si indica expresamente, como lo hacía la reglamentación anterior, que la mayoría de los miembros presentes con derecho a voz y voto (sin denominarlo mayoría simple), podrán adoptar acuerdos para el mejor funcionamiento y desarrollo del debate.
  • Igualmente, prevé expresamente la posibilidad de crear comisiones o subcomisiones de trabajo para desarrollar actividades que le sean encomendadas, y la posibilidad de sesionar fuera de la ciudad de Panamá.
  • En lo que atañe a la designación de los miembros del Cuerpo Técnico, se conservan las reglas sobre la designación por parte del Tribunal Electoral, y, sin mencionar a ninguno, prevé la participación de organismos internacionales que hayan suscrito convenio con el TE para apoyar el proceso de reforma
  • También, mantiene incólume la regla de coordinación con los Órganos Ejecutivo y Legislativo.
  • Finalmente, identifica nominalmente al magistrado Narciso J. Arellano Moreno, como Presidente de la CNRE 2025, quien sería reemplazado en sus ausencias por otro de los magistrados por decisión del Pleno. Y la secretaría y subsecretaria sería ejercida de la misma forma que en la CNRE anterior.

 

 

A manera de conclusión

 

Del recuento normativo que antecede, podemos corroborar que la Comisión Nacional de Reformas Electorales constituye una institución democrática panameña que no es rígida, por el contrario, se ha ido adaptando al contexto de cada época y perfeccionando en el tiempo, en aras de lograr mayor representación y participación de la sociedad civil. Y a pesar de que el Tribunal Electoral siempre ha tenido la iniciativa y ha ejercido el liderazgo a través de una comisión gestada en su seno, ha ido involucrando, poco a poco, a todos los actores del acontecer político panameño.

 

Otro aspecto por destacar es que, en la regulación jurídica de cada comisión se ha promovido el consenso en la toma de decisiones, pues el Tribunal Electoral solo vota en casos de empate, o bien, en deliberaciones sobre la adopción de acuerdos para el mejor funcionamiento y desarrollo del debate. Y, que en tales discusiones ha involucrado a los órganos Legislativo y Ejecutivo, que tienen un rol preponderante en el proceso formativo de todas las leyes nacionales.

 

Si bien las propuestas emanadas de la CNRE y presentadas por el Tribunal Electoral no son vinculantes, dado que la potestad de reformar la legislación electoral la tienen en última instancia los honorables diputados de la Asamblea Nacional, la amplia consulta y discusión que se genera en la Comisión, en la que participan todos los actores políticos y de la sociedad civil, garantiza que se cristalice uno de los proyectos de ley más discutido y consultado de los que se presentan ante tan augusta cámara.